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让招投标法律法规“与时俱进”
——中新天津生态诚招投标行政监督的执行实践
2012-9-10 17:18:00      中国经济导报
田芳芳
  
   随着我国经济建设的不断前行和投资规模的不断增加,招投标事业得到了快速发展,在提高经济效益、保证项目质量等方面发挥了重要作用,已逐渐成为了市场资源优化配置的一种重要的交易方式和手段。建设工程关系社会公共利益、公众安全,所以,为实现保护国家利益、社会公共利益和招标投标当事人的合法权益、保证项目质量和公众安全、提高投资效益的目标,就必须遵循公开、公平、公正的原则,依法进行招标投标活动。《中华人民共和国招标投标法实施条例》的出台进一步规范建筑市场秩序,加强工程项目招投标行政监督工作。结合中新天津生态城的招投标行政监督工作,我们对《条例》有了更深的认识。
  
  加快建立规范市场各方主体信用体系
  
   《条例》主要规范的是招投标行为,但实践中大量存在的问题需要上升到管理层面予以解决,甚至需要决策、管理监督和执行三者的有机结合。但由于法律的局限性和难以突破的部门利益性,招投标的行政监督仍然各自为政,即使《条例》出台,招投标过程中问题的继续存在依然会埋下隐患。例如,招标代理人员由于资格水平不一致而产生许多问题,有的甚至勾结业主及投标人严重损害国家利益和公共利益,急需统一管理规范。这要求我们规范操作,明确并保证决策、管理监督、执行三者之间形成各自独立、权责明确、互相制约的关系,并充分发挥决策参谋、督促落实、综合协调3个作用,促进了决策目标、考核监督、执行责任三大体系的形成,这样才能促进目标任务的完成。
   为此,中新天津生态城建管中心出台了《生态城招标代理信用评价管理试行办法》,约束工程招标代理机构行为,使其在遵守《招标投标法》和《条例》的前提下更好地为招标人服务。比如,在代理过程中出现违规行为且没有按照生态城建管中心要求进行整改的,生态城建管中心有权要求招标人更换招标代理机构或代理人员。
  
  切实加强招标代理机构的管理和认定
  
   《条例》依然是部门认定,分散管理,各自监督。这对于实践中有的地方综合管理监督的改革创新是个挑战,对于地市及基层政府实施招标代理统一管理也是个挑战。
   笔者认为,要在严格招标代理机构资格市场准入的基础上,严格代理机构或其分支机构异地开展业务的备案管理制度,严禁挂靠、出让代理资格的违法违规行为。对采用虚假招标、串通投标等违法方式操纵招标结果的代理机构,要严厉查处,对负有直接和相关责任的专职人员要坚决清出招标代理市场。要建立和健全工程招投标行业自律机制,通过制定行业技术规范、行为准则和组织专职人员培训教育等多种方式规范和约束工程招标代理机构行为。从事招标代理业务的代理机构要签订合同。
  
  依照职责分工开展行政监督
  
   由于招投标涉及领域众多,职责分工相对比较复杂,《条例》进一步明确了招标投标活动的监督职责分工:“国务院发展改革部门指导和协调全国招标投标工作,对国家重大建设项目的工程招标投标活动实施监督检查。国务院工业和信息化、住房城乡建设、交通运输、铁道、水利、商务等部门,按照规定的职责分工对有关招标投标活动实施监督。县级以上地方人民政府发展改革部门指导和协调本行政区域的招标投标工作。县级以上地方人民政府有关部门按照规定的职责分工,对招标投标活动实施监督,依法查处招标投标活动中的违法行为。县级以上地方人民政府对其所属部门有关招标投标活动的监督职责分工另有规定的,从其规定。财政部门依法对实行招标投标的政府采购工程建设项目的预算执行情况和政府采购政策执行情况实施监督。监察机关依法对与招标投标活动有关的监察对象实施监察。”
   目前行政监督错位、越位和缺位问题依然存在,仍然管了一些“不该管、管不了、管不好”的事情;部门职能权限界定不清,条块分割,职责交叉,权责失衡;履行行政职能的问题仍未得到解决。要增强自我保护意识,进一步理清职能,做到不缺位、不越位、不错位。依法在职责范围内对招投标活动及当事人遵守招投标法律、法规,执行招投标行政命令等情况进行检查、监督,对招投标活动中的违纪违法行为进行依法查处的行政行为。
   《条例》明确规定:“设区的市级以上地方人民政府可以根据实际需要,建立统一规范的招标投标交易场所,为招标投标活动提供服务。招标投标交易场所不得与行政监督部门存在隶属关系,不得以营利为目的。”有些招标办与工程交易中心(有形建筑市场)合署办公,有的还具体组织招投标活动,这给人造成招标办是非行政机关的误解。实际上,招标办不能与工程交易中心混为一谈,其更不是招标人,而是行政机关的内设机构。
   中新天津生态城建管中心是独立的、不与招标代理机构有隶属关系或经济利益关系的事业法人机构,只提供交易场所,而不收取任何费用,不以营利为目的。
  
  确保招投标公开公平公正
  
   以工程采购来说,我国每年工程领域的采购量很大,动辄上千万元甚至数亿、数十亿元的工程项目在有些地区都由各级主管部门自己管,他们自主地寻找有资质的社会中介代理机构进行招标,在这样的招标模式下有的中介代理机构为了争夺代理机会不惜投入大量精力去“拉活”,在这个过程中就存在寻租和腐败的空间。一旦出了问题,比如,代理机构被投诉,受理的还是各级行政主管部门,这又会留下一个可以操作的空间,其公正性和公信力就会受到社会的质疑。
   目前,在中新天津生态城工程采购项目均有业主自行委托招标代理机构进行招标,由建管中心对招投标进行监督管理。这样做,一是有利于保证《条例》等相关法律、法规真正贯彻执行,有利于保护国家利益、社会公共利益、招标投标活动当事人的合法权益,有利于提高经济效益,保证项目质量;二是有利于保证招投标行政监督执法工作的统一性、连续性、稳定性,有利于保证招投标的公开、公平、公正性及招投标活动法制化、规范化;三是有利于减少监督执法中的纠纷、矛盾、不公、错误和违法,有利于提高招投标行政监督执法工作的效率;四是有利于廉政建设,消除腐败现象。
   《条例》出台有其积极意义,但招投标领域的问题除了强调法律法规的作用外,更需要综合治理,整体推进。比如贯彻“二十字方针”,即体制健全、制度完善(形成一套管理制度、业务制度和监督制度)、职业发展(必须注重廉洁、职业道德、职业规范和职业技术)、科技促进(以科技信息、电子化为重要载体)、服务为本(为经济发展和社会服务、为公众和当事人服务)。有“法”可依,有“法”必依,经过几年的发展,随着《条例》等各法律法规的颁布实施,及各地方规章制度的健全,各地方的招投标工作的规定已经较详细,但是随着新的问题层出不穷的出现,新的法规漏洞的被利用,我们应“与时俱进”,针对新的问题,制订新的规章制度,以遏制实践中出现的规避监督管理问题。法制是手段,体制建立健全是根本、是基础。招投标领域面临的不透明、不规范、不廉洁、不诚信等问题不单是《条例》所能解决的,需要靠体制、机制和制度的合力,以及严格执法和监督予以解决。
   (作者单位:中新天津生态城)
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