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铁路PPP项目需配套改革与市场化双管齐下
2017-09-13 00:00:00      中国经济导报

 

 


唐智伟

    杭绍台铁路PPP项目,是国内干线铁路、特别是高速铁路首次尝试采用PPP模式,引起各界高度关注。对于该项目在推进实施中,可能面临的问题与困难,在此笔者有一些思考和建议。
    ——加强国家层面统筹协调。事实上,杭绍台铁路PPP项目作为国家铁路投融资改革的重要试验田,触及铁路行业机制体制改革等深层矛盾,涉及国家铁路局、铁路总公司等部门,仅依靠地方政府推动项目的难度较大。建议成立国家层面的协调领导小组,协调各方共同研究破解PPP推进难题的举措。
    举例来看,处理好铁路总公司在项目中的角色就是一个突出的问题。在传统的合资模式中,铁路总公司作为国家铁路建设管理的责任主体,行使国家出资责任并承担一定亏损补贴,其角色仍带有浓厚的“政府色彩”。PPP模式中,铁路总公司是继续扮演国家出资人的角色,还是突出其企业角色,与其他社会资本一样享受同等权利和义务,并在特许经营期满后退出,仍需与国家有关部门和铁路总公司沟通确定。
    ——加快探索路权分配制度改革。线路使用权是铁路行业最核心的利益,也是各国铁路改革的重点。随着铁路投资主体多元化的推进,特别是一些干线铁路引入社会资本,为保证社会资本平等享有路权,建议国家相关部门牵头研究行政和商业兼顾的路权分配制度,并建立独立、透明的清算规则,推动引入第三方独立清算机制。
    具体到杭绍台铁路PPP项目来看,量化跨线运输清算办法是可能遇到的现实难题之一。目前,我国铁路清算规则沿袭了原铁道部2005年制定的《铁路运输进款清算办法》,负责路网清算业务的原铁道部资金清算中心在铁道部撤销后划归中国铁路总公司。社会资本普遍认为铁路清算规则不透明、清算办法复杂、清算机构缺乏独立性,无法保障合法权益和合理收入。杭绍台高铁PPP项目能否打开清算的“黑匣子”,将直接关系项目的顺利实施,而在现有铁路运营管理成本信息不对称的情况下,按照市场化原则量化线路使用、车站服务、售票服务、动车组技术作业、设施设备维护等跨线运输费用需要大量的协商和谈判。
    ——建立适合高铁PPP项目的安全监管体系。运输安全始终是铁路行业压倒一切的头等大事。根据《铁路安全管理条例》和《铁路建设工程质量监督管理规定》,国家铁路局及地区铁路监督管理局负责铁路建设工程质量和安全监督管理工作。而杭绍台铁路作为PPP项目,浙江省的实施机构和项目公司同样肩负监督管理的责任,各方如何共同构建分工明确、责任清晰、协调顺畅的监管体系,笔者建议:
    首先,国家铁路监管部门将杭绍台高铁、杭温高铁作为重点监管项目,强化全过程监管。
    其次,浙江省实施机构可以委托独立第三方专业机构协助监管,必要时可以增加公众参与度。
    再次,项目公司应完善内部质量和安全管控机制和制度,通过引进人才或委托专业团队尽快形成建设管理能力。
    此外,从运营安全前置的角度,建议运营单位提前介入,积极参与项目建设管理,以便及时发现并消除影响运输安全的质量隐患。
    ——积极培育铁路运输企业。目前,各地和社会资本参与铁路项目主要是资本投入的形式,不参与后续运营管理,并非真正将铁路运输作为主营业务。从长远来看,铁路发展不仅仅需要以资本运作为目的的投资,更需要专注铁路实业的企业,这样才能起到引入市场竞争,提高运输服务质量,增加运输产品供给的作用。建议以具备独立成网、独立运营条件的区域性城际铁路为突破口,培育一定数量的铁路运输企业,并出台相关政策引导和扶持企业发展壮大,为投资主体和运营商的选择营造市场竞争环境。
    ——保持合同谈判的定力和耐心。铁路建设领域第一次采用PPP模式,大量工作需要探索和创新。在短期内无法整体突破铁路机制体制障碍的情况,更应重视发挥契约的作用。除了投融资结构、盈利模式、风险分担机制等项目主合同内容需要进一步落实外,线路接轨、委托运营、列车开行方案、跨线运输清算等外部条件均应尽快以协议形式固化,力争最大限度明确项目各种边界条件和核心利益,以保障项目顺利实施和运营,切勿操之过急。
    (作者单位:中国国际工程咨询公司。本文获得国家发展改革委投资司PPP主题征文一等奖,有删节,全文请见公众号“PPP导向标”)
 

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【期号:3140】【版面:B05】【作者:唐智伟】打印本页
 
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