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合理划分风险 让PPP项目更有“魅力”
浅谈大连湾海底隧道及光明路延伸工程PPP项目的借鉴意义
2017-11-08 00:00:00      中国经济导报

周吉高

周吉高

 

刘延豪

刘延豪

 


    辽宁省大连市大连湾海底隧道及光明路延伸工程PPP项目,属于无使用者付费来源的纯公益性市政基础设施。而且工程项目本身包含着诸多较为特殊的因素:如沉管隧道建设工程技术难度较大,项目包含的征地拆迁补偿费用比例较高、总投资体量较大等,均给项目PPP模式的推进造成了不利影响。但是,在大连市政府高度重视和大连市各政府部门的通力合作下,顺利实现了政府和社会资本合作的落地签约。这对于大连市乃至全国类似项目都具有一定的示范和借鉴价值,具体体现在以下几个方面:
    ——充分结合项目实际,量体裁衣设计最适合的合作模式。
    本项目通过社会资本投资人招标,一次性选定勘察设计、施工总承包、运营维护承担单位。该种做法充分考虑了本项目沉管隧道施工技术难度大、不确定因素多等实际特点,同时结合了大连市自身的项目管理经验和惯例。一方面较好地推进了政府的角色和职能转变,贯彻了“专业的人做专业的事”的PPP核心理念,另一方面也对项目全生命周期内各阶段的利益点、风险点做了系统性的统筹考虑,有机整合了社会资本各方、各阶段的利益,为各方建立持续、良好、共赢的长期合作关系奠定了坚实基础。
    ——合理划分风险及设计防范措施,给予了社会资本充分的信心并降低了政府付费成本。
    在前期PPP方案设计阶段,通过咨询机构的通力协助,对项目全生命周期内的工程、经济、法律等多维度的风险进行了分析,并充分结合项目实际和市场测算,对各项风险进行了分配。例如,考虑到本项目征地拆迁工作量大、协调难度高,且对工期影响具有不确定性,形成了征地拆迁工作由政府方负责、征地拆迁补偿费用超支的风险交由政府承担的约定;区分建设期内利率变化风险与运营期内利率变化风险分别由社会资本方、政府方承担、CPI变化风险则由双方共同承担等。
    风险分配以及防控预案设计的过程中始终坚持“较好的体现了由对风险最有控制力的一方承担”、“承担风险的一方能够将风险合理转移”、“相应的风险和承担的风险程度与所得回报相匹配”这三个主要原则,一方面增强了项目对社会资本投资人的吸引力,在项目招标阶段吸引了多家大型社会资本投资人参与充分竞争,有利于政府“好中选优”;另一方面也防止了社会资本因为过多的考虑无法控制的风险因素而提高报价的情况,合理节约了政府未来的付费成本。
    ——建立系统的政府方管控体系,减少项目技术风险并避免公共利益受到侵害。
    首先,项目前期工作阶段政府方全过程介入,结合项目特点创新提出“双设计”模式,即政府方有权聘请专业设计单位作为咨询顾问,在可行性研究、初步设计、施工图设计等阶段进行全过程咨询,并有权在前期工作的各个阶段聘请专家审查或者委托第三方专业机构进行论证,对本项目整体设计方案提出优化和完善建议。
    其次,政府方和项目公司共同聘请隧道、地质、水文等专业领域的相关业内专家组建专家委员会,对本项目设计、施工中存在的技术难点、疑点以及甲乙双方在合作期内的有关争议进行指导、协调和论证,对重大设计变更的原因、方案进行分析论证。
    最后,本项目各方约定政府方在合作期内有权委托第三方项目管理机构,加强资金到位进度、工程关键节点工期控制的监督等;项目运营期的政府付费与绩效考核有效挂钩,同时引入公众监督等;项目移交阶段政府收取移交保函,并设置移交完成后的项目公司及保函存续期等。
    ——对项目公司的组建方式有所创新,在同类项目中具有一定的示范性。
    实际操作中,本项目政府方出资代表——大连城建投资公司利用自有资金先行设立国有独资公司,即大连湾海底隧道有限公司,着手开展征地拆迁及项目前期工作。待社会资本通过公开招标的方式入场之后,按照有关法律、法规规定和投资协议约定的股权比例进行大连湾海底隧道有限公司的股权转让,将其变更为由社会资本控股、政府方出资代表参与专门负责本项目实施的项目公司(SPV公司)。
    此种先行成立项目公司,后续社会资本再以股权转让方式进入的模式,首先,有利于加快项目推进;其次,便于投资人了解工作进展,有利于投资人的风险控制;此外,政府方“以身作则”亦给予投资人较强的信心,有利于增加项目竞争力。
    (本报编辑部整理报道)

专家点评·

    周吉高(上海建领城达律师事务所主任律师,国家发展改革委PPP专家)
    大连湾海底隧道及光明路延伸工程PPP项目对国内其他类似项目有重要借鉴意义。
    首先,本项目采用了“双设计”模式且设立了专家委员会,政府得以借助专家力量全程介入项目设计和施工,一方面可帮助社会资本方有效降低由其承担的项目重大技术风险;另一方面可有效确保项目质量,保障社会公共利益。
    其次,政府以初步设计阶段的概算批复额为控制目标,提前锁定项目总投资,预防竣工决算超概算情形的发生,并通过“自负盈亏”的手段激励社会资本方节约投资,以“有形的手”实现对项目总投资的有力管控。
    最后,政府出资代表先行设立项目公司,再以股权转让、增资扩股的形式引进社会资本,这既能有效加快推进项目前期工作,亦有利于社会资本方评估投资风险,给予投资人更强的合作信心。

刘延豪(大华基金董事长兼总经理,国家发展改革委PPP金融专家)
    大连湾海底隧道及光明路延伸工程PPP项目在前期PPP方案设计阶段,较好地对接了政府方与社会资本方的需求,成功引入“特大施工型中央企业+基金公司”的社会资本联合体,较好的解决了项目的融资问题。
    在实际操作中,政府方出资代表利用自有资金先行设立国有独资公司,作为项目法人着手开展项目规划红线范围内的征地拆迁及项目前期工作。待社会资本通过公开招标的方式入场之后,按照法律、法规规定和投资协议约定的股权比例进行股权转让,此举增强了社会资本方的信心,有利于项目的落地。
    本项目同时聘请工程咨询公司和律师事务所共同作为项目的咨询机构,兼顾工程技术和合规性,且在一开始就拉入基金公司进入联合体参加资格预审和投标,而后共同组建项目公司,考虑周全,具有很好的现实意义。
  

【期号:3168】【版面:B05】【作者:】打印本页
 
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