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创新完善激励机制 充分调动减贫能动性
——从全球反贫困理论实践看我国脱贫攻坚工作的成效与经验
2019-09-05 00:00:00      中国经济导报

    广西田东县是国家发展改革委定点扶贫县之一,一代又一代扶贫干部们把加强文化教育事业作为授人渔的重要手段。小芳(右一)是林逢镇关国村的村民,她考上了县里的重点中学,梦想是走出大山看看外面的世界。
    中国经济导报记者苗露/摄

广西田东县是国家发展改革委定点扶贫县之一,一代又一代扶贫干部们把加强文化教育事业作为授人渔的重要手段。小芳(右一)是林逢镇关国村的村民,她考上了县里的重点中学,梦想是走出大山看看外面的世界。 中国经济导报记者苗露/摄

 


潘玛莉 徐豪熠 蒋凌飞

    纵观人类社会发展历程,消除贫困始终是世界各国的重要奋斗目标和共同历史使命。民族解放运动特别是进入新世纪以来,发展中国家减贫事业取得历史性成就,其中,中国的减贫力度和成效举世瞩目,中国也成为世界减贫事业的积极倡导者和有力推动者。尽管如此,贫困及其衍生问题在不少发展中国家依然普遍存在,消除贫困仍是人类发展面临的最大全球性挑战之一。全球反贫困理论和实践,特别是中国的经验表明,创新完善激励机制,充分调动政府、市场、群众等多主体能动性,是成功减贫的一个关键因素,对于巩固脱贫成效、提升脱贫质量具有重要意义。
    
消除贫困的重点是构建行之有效的激励机制

    从对贫困问题的认知角度看,现有研究经历了从单维到多维、从客观到主观、从收入到能力的转变,贫困成因和机理也从经济因素扩展到政治、法律、文化、制度等领域。与对贫困问题认识的深化相适应,减贫工作方式方法也持续进行调整,部分政策措施取得积极成效。《联合国千年发展目标2015年报告》显示,全球极端贫困人口从1990年的19亿下降到2015年的8.36亿,联合国千年峰会确定的小学教育性别均等、改善饮用水源等具体目标基本实现。但也要看到,经过数十年的发展,绝对贫困问题尚未在全球范围内得到根本解决,不少国家和地区贫富差距依然较大,一些减贫理论逐渐暴露出与经济社会发展实践脱节等问题,一些减贫政策措施没有充分发挥预期效果,需要引起高度重视。
    一是消除贫困必须坚持政府干预。部分学者认为,经济增长是消除贫困的主要路径,收入分配不公平等现象主要存在于增长的初始阶段,随着经济社会发展水平提高,优先发展起来的群体或地区会自动通过增加投资、扩大消费、提供就业等渠道,以“涓滴”“渗透”等方式缩小发展差距。这一理论认为,贫困问题能够在经济增长过程中自行消除,不需要对贫困群体或地区进行特别优待。但不少国家的实践表明,技术不会在所有时间、地点充分渗透从而带来经济增长,增长成果也不会自动在所有群体间均等共享,如果不能找到合适的发展路径、不能保证经济增长成果惠及所有群体,不仅不能消除贫困,反而加剧贫富分化。因此,仅靠经济增长自动消除贫困是不够的,必须通过政策调节和制度安排,推动“有利于穷人的增长”,从而实现减贫目标。
    二是消除贫困必须提升政府治理能力。部分学者认为,发展中国家资本形成不足导致收入水平低下,而收入水平低下又会影响资本形成,使得发展中国家长期处于低水平均衡状态。这一理论认为,解决问题的关键是开展投资援助,帮助获得启动资金,跳出“贫困恶性循环”。但不少国家的实践表明,受国内发展条件,特别是政策环境、劳动者素质、财政收支状况、通货膨胀水平等因素影响,投资回报率难以达到预期水平,对部分国家的援助甚至被用来购买消费品。即使援助方提出明确的改革要求,由于缺乏消除逆向选择的激励措施,受援方在获得贷款后也可能选择不进行政策调整,甚至以提升贫困群体福利要求援助方继续提供投资、贷款或债务减免。因此,仅靠对发展中国家和贫困群体开展投资援助难以实现减贫,还必须充分考虑政府、个人等行为,在确保经济政策制定和执行能力的基础上开展帮扶。
    三是消除贫困必须调动群众积极性。部分学者认为,收入初次分配主要围绕提高效率开展,考虑到市场失灵等问题,必须运用收入再分配手段维护公平,使得财富在富人与穷人、就业者与失业者、健康者与病残者、富裕地区与贫困地区之间合理分配。这一理论关注了穷人基本生活水平,通过社保兜底等方式,消除没有劳动生产能力群体的绝对贫困问题。但不少国家的实践表明,收入分配的公平并不等同于收入水平的普遍提高,过于强调公平可能会影响效率,而且难以从根本上解决贫困特别是代际传递等问题,必须充分考虑人的全面发展、激发人的主观能动性。
    四是消除贫困必须提振发展预期。部分学者认为,贫困的根本原因不在于物质资本短缺,而在于人力资本匮乏,由于教育、健康、专业知识和技能、劳动力自由流动等得不到有效保障,维持生存和促进发展所必需的内在动力和能力也就无从谈起。这一理论认为,摆脱贫困的关键在于加强对贫困人群的人力资本投资,将更多资金用于教育培训、卫生保健等项目。但不少国家的实践表明,人力资本与人均产出不一定存在显著的正相关关系,提升人力资本水平需要在当期投入大量时间和要素,一旦未来宏观经济和微观职业发展前景不明朗,即使通过提升人力资本获得劳动技能,也很难有充分发挥技能的岗位和机会,当期的人力资本投入将成为沉没成本。因此,要通过提升人力资本来促进经济发展,必须强化对未来发展的良好预期,从而打通人力资本与经济增长间的传导渠道。
    从全球反贫困理论和实践看,减少人口、增加国内投资、增加援助、外国援助与改革挂钩、外债减免、提高教育水平等“药方”不同程度上发挥了积极作用,但与预期的成效相比仍有一定差距,一些理论上有效可行的措施在部分国家没有发挥应有作用,一些在其他经济体脱贫实践中总结的经验在部分国家“水土不服”。究其原因,一方面要检视理论研究和经验推广中的不足,另一方面也要考虑政策执行过程中是否存在“把好经念歪了”等问题。
    从实证研究情况看,对扶贫主体和脱贫主体的激励不到位,是影响脱贫政策发挥成效的重要原因。如果没有形成对政府部门的激励,原本可能会产生作用的反贫困政策就难以有效落实。如果没有形成对私人部门的激励,就可能产生“等靠要”思想。不少发展中经济体治理能力相对较弱,导致政策制定的初衷与结果间存在较大差距,难以实现平衡与充分发展。
    
凝聚用好各方面力量是做好减贫事业的关键举措

    以系统思维全面研究梳理习近平新时代中国特色社会主义思想,认真学习习近平总书记关于扶贫工作的重要论述,可以发现,与世界减贫理论和实践相比,中国减贫成功的一个关键就是形成了切实有效的激励措施,充分调动政府、市场、群众等主体能动性,通过加强党对脱贫攻坚的集中统一领导,构建政府、社会、群众共同推进减贫的组织力量,确保各项政策措施高质量、高水平付诸实践。
    一是坚持党的领导,强化了基层特别是干部队伍建设。坚持从巩固党执政基础的高度出发,全力以赴消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕。发挥好集中力量办大事的优势。强化党政一把手负总责的扶贫开发工作责任制,落实好中央统筹、省负总责、市县抓落实的管理体制,脱贫任务重的地区党委政府以脱贫攻坚统揽发展全局,贯彻好精准脱贫等工作理念,积极推进脱贫工作机制、政策措施、发展模式等创新,为打赢脱贫攻坚战提供了坚强政治保障。抓党建促脱贫成为普遍共识。把农村基层党组织建设与脱贫攻坚有机结合,在乡镇层面选配好一把手和领导班子,在村级层面加强“两委”建设。比如,不少地方创新支部建在产业链、党员聚在产业链、群众富在产业链的“产业党组织”模式,形成了“有困难、想致富就找党组织”的观念。从长远看,经过脱贫攻坚锤炼的基层党组织,能够统一群众思想和步调,有助于持续开展乡村振兴等工作。党员干部抓脱贫攻坚的能力持续提升。调研发现,不少地方通过干部交流、专题学习等方式,加大对贫困地区干部特别是基层干部、贫困村致富带头人的培训力度,选好第一书记和驻村工作队等一线扶贫工作队伍,深化作风建设和党风廉政建设,避免作风不扎实造成“塔西佗陷阱”。比如,广西田东创新干部选拔任用方式,坚持将“能上能下”延伸到村一级,培养用好本地先进工作者;创新干部考核方式,实施“一票赞成”机制,对工作取得重大突破的单位和个人,只要没有环保、安监、廉政等方面问题,就将单位评为一等、个人定为优秀,形成了强大正面激励。从长远看,干部业务素质和工作能力提升,大大增强了后续发展的底气。
    二是坚持社会动员,凝聚了共同帮扶的合力。充分发挥政府和社会两方面作用,通过政府扶持、产业引导、金融支持、社会参与等方式加强帮扶。强化了东西部扶贫协作和定点帮扶。调研发现,参与扶贫协作与对口支援的东部省份,参与定点帮扶的中央和国家机关各部门、中央企业等,把脱贫攻坚作为重要政治责任,探索出规划编制、资金帮扶、消费扶贫、劳务输出、技能培训等有效措施,实现了“输血式”扶贫向“造血式”扶贫转变,从根本上解决贫困地区发展能力不强等问题。强化了企业等社会力量帮扶。围绕加大产业扶贫力度、激发企业到贫困地区投资的积极性,不少地方用好党中央国务院出台的税收优惠、职业教育培训补贴、扶贫再贷款等一系列支持政策,开展民营企业“万企帮万村”以及整县帮扶等工作,引导企业吸纳贫困劳动力就业、带动贫困人口脱贫、开展公益扶贫捐赠,把资源要素投向贫困地区和贫困人口,提升产业扶贫实效。强化了宣传动员工作。树立脱贫攻坚先进典型并进行广泛宣传,组织向贫困地区、贫困群众献爱心等活动,为社会力量参与脱贫攻坚营造了浓厚氛围。
    三是坚持群众主体,激发了群众自力更生的内生动力。外因最终要通过内因起作用,在资金、资源等生产要素帮扶下获得发展“初速度”后,精准脱贫不能依赖外部资源,关键要靠内生动力。自主生产经营能力和意愿提升。不少地方采取以奖代补、劳务补助、以工代赈、促进一二三产业融合发展、创新农业生产经营模式等多种方式,引导群众依靠发展特色种养、外出务工脱贫致富,在参与、实施、管理项目过程中接受市场理念、转变发展观念,形成依靠并且只能依靠自己辛勤劳动改变命运的观念。比如,广西田东将贫困户精准识别为ABC三类,对没有劳动能力的,通过低保进行兜底;对有劳动能力和意愿的,运用奖补政策鼓励开展特色种养和转移就业;对有劳动能力但没有劳动意愿的,严格控制享受优惠政策。贫困代际传递逐步得到阻断。不少地方从加大社会事业投入、推进基本公共服务均等化、改善基层公共服务设施水平等方面着手,重点帮助贫困人口子女积累人力资本。在经济持续健康发展的稳定预期下,加大人力资本投入有助于提升劳动生产率,在微观层面促进收入增加、在宏观层面实现经济增长。移风易俗进一步深化。不少地方加强农村基层以及易地扶贫搬迁社区的治理工作,充分发挥村规民约作用,推广扶贫理事会、道德评议会、村民自治委员会等做法,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系,教育和引导贫困群众改变陈规陋习、树立文明新风。经过精准扶贫、精准脱贫逐步富裕起来的群众,发展的内生动力已经得到充分激发,自身“造血”功能逐步增强,精神面貌焕然一新。
    
通过完善激励机制持续破解脱贫攻坚难题

    习近平总书记多次强调,如何巩固脱贫成效,实现脱贫效果的可持续性,是打好脱贫攻坚战必须正视和解决好的重要问题。从国际上看,在全世界消除一切形式的贫困,是联合国2030年全球可持续发展议程的首要目标,尽管距离消除“绝对贫困”的目标已近,但减少“相对贫困”任务依然艰巨。从国内看,尽管脱贫攻坚已取得显著成效,但群众致富水平不高、干部工作压力较大、脱贫可持续性不强、“福利陷阱”和“悬崖效应”等问题依然存在,从根本上提升自我发展能力、形成高质量脱贫路径,还需要循序渐进、久久为功。下一步,必须充分调动政府、社会和群众积极性,推动有关方面履职尽责,不折不扣贯彻好习近平总书记关于扶贫工作的重要论述精神、落实好党中央国务院决策部署,确保顺利实现第一个百年奋斗目标,为全球减贫事业作出更大贡献。
    从工作目标看,重点是围绕提升脱贫质量办好三件事。
    一是攻克深度贫困地区脱贫攻坚问题。系统总结前一阶段脱贫攻坚典型经验和先进做法,着力创新工作方式方法,把专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多种资源和力量结合起来,集中优势力量打攻坚战,在完善基础和强化动力上下功夫,重点解决产业发展、公共服务、基础设施等问题,推动深度贫困地区脱贫摘帽。
    二是切实巩固成效防止返贫。坚持攻坚期内脱贫不脱政策原则,对已脱贫人口“扶上马送一程”,建立防止返贫的动态管理、定期回访、跟踪帮扶、倒查问责等机制,对新产生的贫困人口和返贫人口及时纳入帮扶范围并分类精准施策。在退出帮扶政策前做好评估工作,针对自然条件、生产经营失误、市场波动等问题建立完善返贫风险评价预警体系,对可能发生的群体性、区域性问题,完善监测分析和应对预案。
    三是压茬推进脱贫攻坚与乡村振兴。坚持做优做强传统产业与培育发展新产业相结合,推动规模化、规范化、标准化经营。谋划推进乡村治理、文化提升、环境保护等行动,在有条件的地方有序开展试点示范,及时总结经验并推广应用。多渠道发展壮大村集体经济,为发展农村公益事业、减轻农民负担、促进农民增收提供支持。
    从工作方式方法上看,必须持续加强组织力量、优化组织领导、强化组织保证,充分发挥社会主义制度优越性,统筹协调各方面资源和力量,激发调动各方面的积极性主动性,共同推进脱贫攻坚。
    一是持续完善考核机制,发挥“指挥棒”作用。做好扶贫信息采集、整理、反馈和公布工作,全面、系统、动态地反映贫困人口收入、生产、就业、生活变化以及贫困地区经济发展和社会进步情况。建立结果导向的考核机制,重点选择反映群众生产生活条件和精神面貌改善、贫困地区产业结构优化和基础设施建设水平提升等指标,降低各种形式的台账所占的权重,用好考核评价结果。
    二是持续完善信息共享与反馈机制,充分尊重基层需求。畅通贫困地区信息流通渠道,及时掌握地方反映突出和亟待解决的问题,建立连接各扶贫单位的数据共享与信息管理系统,推进标准化工作,打破数据烟囱和部门壁垒,确保各地区各部门能够按要求录入、共享、调取、管理扶贫大数据,避免低效率重复工作。对已出台实施的扶贫政策,加大政策解读力度,开展执行效果评估,及时收集、处理地方反馈的问题和建议,根据形势变化和工作情况及时调整优化相关政策举措。
    三是持续完善资源整合机制,扩大社会参与范围。创新社会主体与群众的利益联结机制,积极探索社会力量参与扶贫的渠道,丰富社会力量参与扶贫的方式。对于政府与社会资本合作的项目依法构建多元化的退出机制,为社会资本提供规范化、市场化的示范模板,支持期满后根据自身或社会发展需要退出。强化宣传引导工作,搭建社会组织和公众参与扶贫工作的信息发布平台,与时俱进,更新宣传手段、渠道和内容,提升宣传渠道的多样化和动员成果的实效性。
    四是持续完善公众参与机制,强化脱贫攻坚主人翁意识。增强群众特别是贫困群体的自我组织,通过开展村民自治等自我管理方式提升对公共事务的参与程度。引导群众参与脱贫政策制定以及脱贫项目设计、实施、监督和评价,确保脱贫举措更加贴近实际情况和需求。强化社会监督,保证公共政策能够落到实处,公共资金得以发挥效益,公共权力得到有效监督。
    (作者系国家发展改革委地区司、政研室、人事司挂职干部)

【期号:3523】【版面:04】【作者:潘玛莉 徐豪熠 蒋凌飞】打印本页
 
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