盐业改革十五载 期待混改再加力

中国经济导报记者|郭丁源

    中国盐业改革历时15年，进程已经渐入佳境。近日，工信部消费品司召开了工业用盐规范管理座谈会，会议探讨了在盐改后可能面临的市场竞争环境下，如何规范防止工业用盐、饲料用盐特别是杜绝工业副产盐进入食盐市场等更加棘手问题，针对当前工业盐购销和盐政监管实际，结合盐政执法中存在的困难和问题，提出了加强监管的建议。实际上，这已经是在国务院大力推进食盐生产限额年度计划审批、食盐分配调拨计划和干线运输计划审批后，盐业改革面临的最后一关——流通问题。
    从规范市场的角度来看，“食盐专卖”须要与时俱进改革。十八届三中全会提出，“使市场在资源配置中起决定性作用”，凡是市场能够做到的，交给市场。“盐业改革实际上已经开始了，目前做到了计划额度放开、价格有限放开，但是流通并未放开，这是一个长期的工作。”全国首例胜诉盐务局行政案律师、上海市司法局行政法制专家组副组长邹佳莱向中国经济导报记者表示，“盐业企业推进混改是盐业改革的重要一步，盐业市场化是改革的目的，而混改可谓是临门一脚。”

盐业改革可解产能过剩之困

    作为一个悠久的制度，食盐专营显示了强大的生命力，也无可讳言地暴露了许多弊端。北京工商大学商业经济研究所所长、商务部市场运行调控专家洪涛表示，“盐业改革的关键就是破除盐业许可行政化管理、放开专卖专营权。食盐生产限额审批带有明显的计划经济色彩，不能够反映出市场的供需关系，已经不适应发展的需要。”
    盐业产能未能充分发挥，已经出现过剩趋势，制盐企业经济效益普遍欠佳。资料显示，2014年我国原盐产能为6433.96万吨，而2013年产能为4390.58万吨，仅一年就增长了46%。特别是由于近年来井矿盐的制盐能力增长较快，加剧了产能过剩的问题。据了解，仅2014~2015年的在建和即将投产的井矿盐项目的潜在生产能力就达到500万~600万吨。洪涛指出，“我国食盐年消费量不超过1000万吨，市场价格被压制在盈亏平衡点上下，这加大了制盐企业的市场压力和经营风险。全国范围内盐业生产企业在岗工人工资普遍低于其他行业的平均水平。”
    1996年5月，国务院颁布了《食盐专营办法》，实行了食盐生产定点制度、食盐批发许可证制度和运输准运证制度。2008年国家盐业管理职能由国家发展改革委调整到工信部，对食盐专营许可证的管理相应移交。虽然盐业管理主体已经改变，但盐业体制的改革仍然由国家发展改革委主导，工信部参与。
    2015年，工信部表示从4个方面推动盐业体制改革：一是取消食盐专营、许可经营制度后实行最严格的食品监管制度；二是健全食盐储备体系，确保食盐安全供应；三是加快盐业体制调整提升产业竞争力；四是健全法律法规，实施依法治盐。邹佳莱介绍，“目前只有食盐专营已经取消，盐业体制改革还尚未正式进行。”
    “目前，给民营矿设置了门槛，要生产食盐必须有年产百万吨的产量标准。食盐生产配额制度取消之后，老的国有矿生产配额不会少。将来食盐定点生产企业只要拿到食盐许可证，能够生产多少就可以卖多少，因此也不会出现产能过剩的问题，企业自己也有市场调节的作用。”邹佳莱说。
    业内人士指出，虽然政府已经明确了取消食盐专营的方向，但是官方还没有明确的时间表。在邹佳莱看来，从放开小工业盐价格，到取消食盐限额审批，目前国家盐业改革的市场化思路是非常清晰的，下一步加快政企分开、引入市场竞争将是改革的关键。

还差混改这一步

    去年，国家发展改革委副主任连维良在第十三届中国改革论坛上曾表示，国有企业和重要行业改革将跨越深水区。其中，石油天然气、盐业等重要行业改革方案即将出台。连维良表示，目前中央层面核准项目累计减少76%，95%的外商投资项目，98%的境外投资项目均实现网上备案，全部取消了属于企业经营自主权范围的18项前置手续，电力、天然气、盐业等重点领域价格改革将继续深化，完善价格形成机制，疏导价格矛盾，降低企业和居民成本。
    向改革要红利，当前改革最重要的方向之一就是市场化。如果说食盐是重要民生物资，还有必要在关键环节实行专营的话，工业盐彻底放开管制率先实现市场化则是完全有必要、完全可行的。邹佳莱指出，“工业盐主要用作盐化工等的原料，而且我国工业盐目前是严重供大于需的。放开工业盐管制不会扰乱市场秩序，只会让工业盐生产和盐化工行业发展更自主、更有活力。”
    经过多年的探索和努力，工业盐市场化现在就差临门一脚了。而精准地射出这破门的一脚，则有赖于对盐业企业混改的推进力度。混改就是混合所有制改革，是一种股权安排，放开原来国家控股的关键领域，有条件的引入私人资本进行投资，混改企业的目的是提升制度改革，从而提高企业效率，搞活经济。
    “混改”的车轮隆隆向前，很多企业尝到了甜头。2015年江西盐业集团宣布增资扩股方案已获通过，并在江西产权交易所以公开挂牌交易方式引进投资者，这也是盐业第一家大型企业推进的混改突破。
    “中盐协会在盐业内部提出了‘专营下的市场化运作’想法，致力于推动行业内部改革。对于盐业体制改革，应该推进盐行业股权多元化。”中盐协会理事长董志华表示，中国盐业总公司在整合过程中，应逐步改变食盐企业单一国有资本结构的现状，可引进相关战略投资者，进行产权多元化改革。
    据媒体报道，中国的盐业垄断大约涉及115家获得食盐生产特许权的企业。这些企业的食盐必须只卖给国有分销公司，后者以每吨500元人民币的价格买进，然后再以高达每吨2000元人民币的价格卖给超市。文章称，多年来，对工业盐的专营管理政策导致因工业盐经营问题引起的案件不断。
    
要注意取消食盐专营产生的问题

    广东省盐业协会秘书长冯启明表示，盐业专营制度实施了18年，改革的目的是更加能够确保合格食盐的安全供应、确保能够持续实现碘缺乏病目标、确保盐行业的健康发展，而不是单纯以政企分开和取消专营为改革目的。
    冯启明认为，“我国原盐产能过剩，供过于求，专营放开以后只是保障供应的必要条件，而不是充分条件。市场一旦放开，会给政府带来市场监管方面的新课题，以及储备盐、确保老少边穷地区供应等一系列亟待解决的问题，不但要有盐供应，还要保障食盐安全，这才是充分必要的条件。”
    市场化改革后，要实行更高标准、更加严格的食盐生产许可证管理，从源头上保障食盐的质量安全。冯启明强调，目前食盐生产标准相对较低，为适应社会对卫生、环保等的要求，要按照与其他食品一样的卫生标准来要求食盐生产。现有的食盐定点生产企业要逐步进行改造，如在规定时间内能达到标准，给予颁发新的生产许可证，否则将取消生产资格。非定点企业进入食盐生产领域，必须严格执行新的生产标准。更为重要的是，通过设置过渡期，倒逼行业形成若干具有较高市场份额的大企业，食盐生产的高标准才能落到实处。
    邹佳莱强调，“在盐改正式实施之前，我国相关部门务必要做好相应的市场监管，确保百姓食用的食盐是安全的。应该有一套相对完善的法律法规对企业进行相应的约束，避免出现无法可依的问题出现。”