地方投融资平台：加速转型期待政策保障

周健奇 张永伟 李志能

    地方投融资平台（以下简称“平台公司”）最初定位是以融资为主，在城市基础设施建设大发展时期发挥了重要作用。但由于缺乏对平台公司的有效监管以及平台公司自身的制度缺陷，一些地方背上了过多的债务包袱，一些平台公司也难以持续。针对地方投融资平台的改革问题，国务院在2014年9月、12月以及2015年5月连续下发3个文件，反映了地方投融资平台改革的重要性和复杂性。根据文件规定，地方投融资平台要剥离政府融资职能，不得新增政府债务。这就意味着平台公司要么退出市场，要么加快转型。
    在笔者看来，平台公司的转型方向和功能再定位可以分为5类：一是平台公司以普通企业的身份参与民生项目建设，并对建成后的项目进行专业化管理和维护；二是地方投融资平台拥有运营政府大型公益项目的独特优势，可以通过直接主导、积极投标、合作开发等模式，承担开发公共资源的重任；三是可以承担管理运营地方公益性国资的功能；四是具备条件的平台公司可以在承担传统业务的同时，依托自身的资源配置优势和政府渠道优势，做强国有资本投资、运营功能；五是可作为地方政府促进经济全面发展的载体。
    从最近对平台公司的调研看，由于我国不同城市处于不同的经济发展阶段，平台公司的发展水平也存在较大差异。一些经济较为发达地区的平台公司转型较早，实际已经具备了新功能。由此，笔者认为，平台公司已经成为在城市建设和发展领域发挥特殊作用的一类地方国企。而其转型前的业务主要受地方政府主导，转型后也要承担国有资本的相应职责。政府应对平台公司的转型有针对性地给予政策保障。具体建议有：
    ——建立公益性项目的市场化保障机制。
    具体包括：首先，应提供基本资金保障。如确保建设和偿债期财政拨款及时、足额到位；协调国有政策性银行、商业银行为项目提供低息贷款；发行债券减轻企业债务偿还压力等。
    其次，应设立政府财政与项目收益相结合的公益项目专项基金。基金的设立能够让平台公司同享城市发展的收益，同时，还能降低企业的资金风险并优化国有资本结构。
    最后，应配套可经营性资源，增强公益性企业的“造血”功能。
    ——以规范和共享为基础完善PPP融资模式。
    政府与社会资本合作模式（PPP）已成为地方政府基础设施建设以及公共服务领域投融资体制改革的重要举措。但目前这一模式尚不成熟，需要不断完善。
    一是应加强市场监管。PPP模式的开展，需要在公共资源领域放开市场准入，引进社会资本。在市场放开的同时，必须加强市场监管，配套出台相关制度，做到放开与规范同步推进。
    二是明晰利益共享。在PPP方案中除了明确股权结构、合作方式之外，还要设计合理的盈利模式和市场化的收益共享计划，既要保证民生、实现国有资本保值增值，也要保障社会资本的权益。
    ——建立符合市场化要求的规范公司治理。
    地方投融资平台是落实地方政府建设项目的实体工具，管理体制先天不足，为适应市场化发展，必须建立能够充分体现平台公司市场主体地位的管理体制和在公司内部建立更加市场化的公司治理，政府要尊重和维护公司治理准则，减少过度干预。具体建议包括：完善公司治理结构，形成企业的独立决策机制和责任追究制度；建立平台公司信息披露制度，定期向政府有关部门报告，向社会披露并接受社会监督；形成多元化股权结构，鼓励国有资本交叉持股，积极引入社会资本，有条件的平台公司可整体上市等。
    ——实施业务分类监管。
    平台公司是重要的国企，业务领域较为特殊，根据转型后业务的侧重点不同可划分为商业类、公益类不同类别，或两类业务兼而有之。因此，企业在市场化的同时，监管必须同步到位，以防止行为扭曲。具体的思考有：一是强化企业审计，建议出台有针对性的制度文件。二是实施业务分类监管，其中公益性业务重在合同监管，对商业性业务尤其是国有资本投资运营类业务，重在财务监管。
    （作者单位：国务院发展研究中心企业研究所）