推进PPP还是要讲市场规矩

季晓莉

    5月30日，财政部和国家发展改革委就PPP工作联合发文提出，要通过合理确定价格和收费标准、运营年限，确保政府补贴适度，防范中长期财政风险；建立动态可调整的投资回报机制，防范政府过度让利；要坚决杜绝各种非理性担保或承诺、过高补贴或定价，避免通过固定回报承诺、明股实债等方式进行变相融资。
    新常态下经济增长点难找，财政收入增长也慢了，地方政府能想到的、最便捷的稳增长手段仍然是投资。但想是一回事，钱包不够鼓，自己搞投资已不如前些年那么手到擒来，于是通过PPP模式吸引社会资本撬动基础设施等公共服务投资，便成了近期地方政府最热衷的事情之一。
    然而，正如我们经常看到的，水、电、燃气、公交、地铁等有稳定现金流的项目，很多地方政府目前还舍不得拿出来做PPP，大都是由国企在运营；拿出来的项目往往也没有太大赢利空间，社会资本亦是观望的多。因此，为了能确保揽来资金、推动项目落地，降低条件也在所不惜。更何况，PPP项目的生命周期、签约合作时间往往长达十几、二十年，以后若出现问题，也早已不是现任官员的事。于是，一些原本没有市场生命力的项目，也因为政府过度让利而融来资金，从而潜伏着不稳定因素。
    可以看出，这次文件的出发点是从保护“大政府”范畴总体财政收益的角度出发的。但是，在公私合作的博弈中，政府真的是弱势一方吗？目前，PPP还是卖方市场，拿出什么样的项目来，是政府说了算。不少投资人仍然把PPP当作传统施工招标，不关注投融资合同中的相关权利义务，甚至直接放弃中标后合同谈判的机会，全盘接受不利条款，给后面的项目带来不好的示范效应。
    例如，有的PPP项目约定10年不能调价，导致企业只能靠工程获取利润，而不是通过长期良好运营维护获得收益。这样的PPP项目一般民企、外企根本不敢碰，只有“不缺钱”的央企才敢接。还有些项目为了吸引投资人、降低融资成本，只能靠政府缺口性补贴，又是加杠杆举债，这和一般的政府付费型项目没有区别，背离了PPP模式的本意。
    PPP项目注重公私合营，政府与市场“零距离接触”，最能体现政府与市场的边界是否清晰合理。国内的PPP模式借鉴了法国式政府和企业签订协议、竞争招标、委托运营的制度传统，但没顾及特许经营最核心的问题是用户付费，如何建立市场化、公正公平的公共服务价格体系，把定价做好，平衡政府、企业、消费者的三方关系，这才是通过市场手段优化配置资源的核心所在。
    有这么一个经典案例，1989年，英国撒切尔夫人在完成铁路、电信、燃气、航空等公用事业的市场化改革后，将境内水资源十大流域管理局转制成国有水务企业授权经营，拥有全部资产，承担全部风险。通过持续成本监审与比较压缩企业不合理成本，5年一次法定调价窗口保护企业合理利润，英国水价保持平稳，企业持续盈利，国际资本纷纷进入。
    所以，国际上成功的PPP模式在于其交易主体确定、交易边界简单、交易规则明确。而现在我国关于PPP模式的政策，最大问题恰恰在于，过度强调政府利益，相对忽视投资人利益的保护。而事实上，只有培育充分多的市场化博弈主体，才能真正保护政府的利益。现在两部委发文虽然讲的是防止政府过度让利，但也有规范PPP市场规则的意图在内。政府与市场“短兵相接”，讲的还应该是市场规矩。