非税收入改革：把钱关进笼子

中国经济导报记者|季晓莉

    北京要征收拥堵费的消息近日流传坊间，再次引发人们对于政府收费合理性的争论。有人认为，政府已经收取了很多种相关的税，不应该再重复收费；也有人对这笔费用收取后的用途产生质疑，认为以前也收过很多类似的费，但最后的效果也无人考核，总是不了了之。
    但这笔收费已提上议事日程。2015年底北京市财政局的一份文件指出，要进一步扩大差别价格收入征收范围，运用经济杠杆引导高耗能、高污染企业调整转型、有序退出，“研究制定缓解城市拥堵的收费”。
    政府为什么在税收之外还要收费？非税收入怎么改革？5月30日，国家发展改革委新闻发言人赵辰昕在新闻发布会上详细解读加快推进非税收入管理改革。他指出，近年来全国各地不断加强非税收入法规制度建设，构建和完善非税收入体系，强化非税收入管理，制定发布了一系列分类别、专项性的非税收入管理制度，通过减少行政事业性收费，减轻市场主体的负担。地方非税收入立法和制度建设也取得了明显进展。但目前非税收入管理仍然存在一些问题，比如有的地方收费项目多、环节多、数量大，还有一些地方非税收入未纳入财政预算管理。
    赵辰昕表示，“十三五”时期，加快推进非税收入管理改革，一是要完善非税收入管理制度建设，制定并发布政府非税收入管理办法，完善港口建设费、废气电器电子产品处理基金、垃圾处理费等单项非税收入管理制度，规范罚没财务处理处置政策，制定市政公共资源有偿使用收入管理制度。二是深入推进收费清理改革，全面落实中央和省两级已出台的各项取消、停征、免征收费基金的措施，全面实施清理规范政府性基金工作。三是推进非税收入管理立法，加快起草非税收入征收管理条例，将非税收入纳入法制化轨道。
“财税改革直接反映了政府和市场的关系、政府和社会的关系、政府之间的关系。将政府全部收入及支出行为纳入法定程序，既是政府经济权力分配的主要依据，也与公众生活、民众权利息息相关。”全国人大常委、财经委员会副主任委员吴晓灵曾表示，收入法定是财政收入的基本原则，税、费、罚款均应有法律、法规依据。

非税收入问题多倒逼改革

    财政部办公厅主任欧文汉近期撰文表示，准公共物品介于纯公共物品与私人物品之间，既具有消费的局部公共性或外部性，难以由市场提供，又具有消费的竞争性和排他性，向特定消费者收费具备可行性，政府可以通过收费方式弥补其供给成本。采取收费等非税收入方式，可以将“搭便车”者排斥在外，降低拥挤成本，提高公共物品的供给效率。
    “政府取得非税收入的依据则相对复杂，概括起来主要有政府行政权、财产所有权和政府信誉三种。行政事业性收费、政府性基金、罚没收入和主管部门集中收入是利用行政权力征收的，具有强制性；国有资源资产有偿使用收入、国有资本经营收入、政府财政资金产生的利息收入是利用国家资源和国有资产所有权取得的，体现了国家作为所有者或出资人的权益；彩票公益金、以政府名义接受的捐赠收入是依托政府信誉募集的，遵循自愿原则。”欧文汉表示。
    然而，目前纳入预算管理的非税收入占全部政府预算收入的比重已经接近50%。近年来公共预算收入中非税收入占比也呈上升势态，已接近20%。我国的4本预算，有3本完全是非税收入预算，包括政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。
    2015年，全国一般公共预算收入152217亿元，这其中税收占据大头：税收收入124892亿元，同比增长4.8%；非税收入27325亿元，增长28.9%，同口径增长10.6%。近年来国内经济增速放缓，财政收入中的税收部分也随之减速，地方政府为了应对刚性支出，纷纷选择提高非税收入征收力度。
    “中央留给地方的大多是税源分散、征管难度大、征收成本高和收入不稳定的小税种，使得地方政府无法或较难通过地方税更有效地组织财政收入和调节经济，客观上刺激或者迫使地方政府及其所属部门通过各种非税方式，包括近年广为各方诟病的隐性负债和土地财政。”财政部科学研究所一份研究报告中这样表明。
    例如，2014年，广东采取包括清算土地增值税、集中清缴深圳、惠州、河源等地区历年结存的非税收入等来完成增长目标。再如，佛山市财政局有关负责人2012年在谈到下半年如何保证预算收入增长措施时表示，下半年将“通过加强公安交通违章罚款、出让户外广告牌经营权、加大力度推进小汽车吉祥号牌拍卖等措施，开拓非税收入，多渠道拓宽财政收入来源”。
    事实上，为了调动执收单位的征收积极性，财政部门往往需要给执收部门一定的激励。非税收入主要采取收支挂钩的“收支两条线”管理方式，实行财政专户管理的非税收入，基本上全额拨给执收单位，基本维持“谁收谁用”的分配格局。无收费无罚款来源、全靠财政预算安排经费的单位，资金较为紧张；有收费、有罚款来源的单位花钱大方、职工待遇等各方面都较好。
    据有关专家向中国经济导报记者介绍，先由执收单位征收后缴入财政专户，再由财政缴入国库，仅靠财政无法对非税收入的征收缴库过程进行有效监督。非税收入放在“财政专户”，由财政部门定期手工开具一般缴款书将资金划转国库，至于何时划转、划转金额为多少由财政部门视当月或当年的预算收入完成情况来决定。如为了调整一般预算收入中税收和非税收入结构，可能导致财政专户的非税收入不能全部缴入国库，形成了事实上的大量沉淀资金，成为地方政府用于调节地方一般预算收入的蓄水池。
    全国人大农业与农村委员会副主任委员欧广源认为，非税收入不能作为正常的财政收入来支出，“收入是软性的，支出是刚性的局面一旦形成，政府就很容易发生债务危机，这是一个很危险的信号。”
    “如果国家通过国有资源和国有资产取得收入，则国家根本无求于社会，对社会没有依赖，社会公众也根本不可能参与到对国家的监督管理之中去；而如果国家通过征收依据法律层次更低的行政事业收费、罚款等取得收入，则国家的征收行为会更加专断，更加反复无常而不尊重私人财产权。”有专家如此分析。
    “政府曾试图用费改税来解决这个问题，但费改税提了多年也没能全面推行，所以现在把重点又移到了怎么把这些费管理好。”南开大学经济学院教授马蔡琛告诉中国经济导报记者。

非税收入管理立法刻不容缓

    自2008年以来，财政部一直在加大收费基金的清理力度。2015年以来，财政部门更是实施普遍性降费，部署涉企收费专项清理工作，全面清理全国性及中央部门和单位行政事业性收费等。然而，非税收入改革的进度仍然跟不上时代的脚步。
    目前，世界上许多国家都已经以法律形式、甚至通过宪法对政府非税收入管理做出明确规定，而且立法层次一般集中在联邦和州两级，由政府提出预案，经议会批准后以法律形式颁布实施。在设立非税收入时，政府必须全面、细致地公开信息，并认真听取相关利益方意见。例如，加拿大《财政管理法》规定，联邦政府收费必须统一缴存到国库部的“综合收入基金”帐户中，由政府统一安排使用。每年向议会报告政府财政收支预算时，必须包括非税收入政策及收支的具体内容；收费部门和机构的年度预算报告则必须详细反映非税收入收支情况。
    而我国至今尚未出台一部全国统一的、专门的政府非税收入管理法规。最主要的依据是财政部和央行联合下发的《预算外资金收入收缴管理制度改革方案》和《财政部关于加强非税收入管理的通知》，以及各地下发的管理办法，缺少一套完整、系统的法律法规。目前我国税收体系中，仅有个人所得税、企业所得税和车船税3个税种是由人大在法的形式上审批通过的，包括增值税、消费税等主要税种在内的大部分税种都是以“暂行条例”的行政法规形式运行。
    “应加快非税收入征收管理的立法进程，尽快制定具有法律刚性的非税收入管理制度，确立非税收入的基本原则、资金构成、法定形式、核算标准、征收管理、分配方法及监督和法律责任等，对直接负责的主管人员和直接责任人明确规定行政处罚。”中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇告诉中国经济导报记者，应适度分配职权，逐步改变财政部门对非税收入监管的“垄断”地位，以形成部门协作、相互监督、提高效率的格局。他建议，在《预算法》修订过程中，应取消财政专户的合法地位，尽快实现非税收入“直缴国库”的改革目标，实现单一账户管理，减少资金流转环节，防止延误、占压、挪用资金。同时还应加快财政与国库横向联网进程，实现非税收入电子缴库，实时入账和信息共享。
    “短期内任何增税措施不应该得到鼓励，而应该积极反对。任何增税的措施，任何提高收费和基金标准的举措，实际上是逆积极财政政策要求的。中长期来说，财税改革才最重要，财政压力只是问题表象而已。”杨志勇表示。
    目前，经济较发达地区的非税收入改革走在了前面。例如，据北京财政局近期透露的消息，自2016年1月1日起，北京市的水土保持补偿费、政府住房基金、无线电频率占用费等转列一般公共预算；2016年国有资本经营预算调入一般公共预算比例将达到19%，到2020年达到30%。北京市财政局还提出，尚未纳入预算管理的非税收入将逐步纳入财政预算管理体系，对政府性基金预算中未列入政府性基金目录清单的收入项目，3年内逐步调整转列一般公共预算。