新城新区密集设立，意在创新难创新

中国经济导报记者|蔡若愚

    在刚刚过去的2016年上半年，有两个国家级新区、5个国家自主创新示范区获批，延续了近年来密集批复新城新区的节奏。广义上的新城新区，是为了政治、经济、社会、生态、文化等多方面的需要，经由主动规划与投资建设而成的相对独立的城市空间单元，包括国家级新区、经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区、边境经济合作区以及产业新城、高铁新城、智慧新城、空港新城，等等。
    为何近年来新城新区密集获批，中国经济导报记者采访中了解到，这既与国家区域发展战略的深化相关，也与经济新常态下迫切需要培育新的经济增长极相关。新城新区往往肩负着改革与创新的使命，但创新资源的堆积并不意味着最终一定转化为有质量的创新。“十三五”时期，新城新区需要以“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念为指导，以体制机制创新为核心，通过转型与创新迎来发展新阶段。

20年6新区，3年12新区

    1992年，上海浦东新区成立，掀开了国家级新区的新篇章。两年后，1994年，天津滨海新区设立，并最终于2006年建成。此后直到2010年，浦东新区和滨海新区盘踞一南一北，是仅有的两个国家级新区。
    2010年之后，国家级新区的设立重新开展。2010~2012年，4个国家级新区获批。即便如此，从浦东新区设立到2012年的20年间，国家级新区也不过区区6个。
    直到2014年，国家级新区的设立突然加速了。当年新设立了5个国家级新区，2015年延续这一节奏，2016年上半年又有两个国家级新区获批复。
    从20年6新区的慢节奏，一下子跃入了3年12新区的快节奏，为何突然加速？国家发展改革委地区司有关负责人表示，须从国家级新区设立的初衷、目标、发展历程以及经济社会发展的实际等出发，综合考量。
    所谓“国家级新区”，是由国务院批准设立，承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区。据该负责人透露，上世纪90年代设立的浦东和滨海两个国家级新区，就是为了在当时经济发展“南快北慢”的格局下，引领我国新一轮大规模对外开放、推动沿海开放重点由南向北拓展。
    “十一五”以来，区域政策制定实施力度逐渐加强。先是伴随着西部大开发、东北振兴、中部崛起等战略的实施，我国区域经济发展“东快西慢”的格局也有所转变，逐步向东中西协调发展的方向迈进。与之相对应，2010~2013年，重庆两江新区、浙江舟山群岛新区、甘肃兰州新区、广州南沙新区先后设立。
    党的十八大之后，区域发展总体战略进一步深化，尤其经济发展进入新常态后，迫切需要培育新的经济增长极，探索引领经济转型发展的新思路和新模式。在这一背景下，陕西西咸新区、贵州贵安新区等一连串国家级新区密集获批。中国经济导报记者观察到，此轮国家级新区的设立，继续与区域发展战略相配合，与“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带三大战略联系甚密。
    截至今年6月底，我国已有18个国家级新区。根据2014年、2015年的统计数据，国家新区中有7个新区的人均GDP超过了所在省/市的1.5倍，其中有4个新区人均GDP超过所在省/市的2倍。“显然，国家级新区已经成为所在区域的‘增长极’。”国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎在接受中国经济导报记者采访时表示。

新城新区蔓延，新老问题交替

    国家级新区是所有新城新区的龙头，但论数量，则微乎其微。如果按广义上的新城新区计算，据不完全统计，截至今年5月，县及县以上的新城新区数量总共超过3500多个。除去国家级新区，各类国家级经济技术开发区、高新区、综保区、边境经济合作区、出口加工区、旅游度假区等约500个；各类省级产业园区1600多个；较大规模的市产业园1000个；县以下的各类产业园以上万计。
    那么多新城新区，最初都是为了政治、经济、社会、生态、文化等某方面或多方面的需要，主动规划、投资建设、相对独立，并多被寄予了引领发展的厚望。但在新城新区遍地开花的过程中，各类问题也逐渐显现。
    一份有关新城新区的最新报告指出，目前新城新区面临的问题包括：规划上过度超前、定位上同质化、融资方式单一、创新资源转化不充分、产城分离，等等。
    “这些问题有的由来已久，有的在近两年表现得更加突出，值得引起注意。”冯奎表示。
    如定位上同质化明显，是各地新区建设中由来已久的问题。以京津冀区域为例，其临港产业定位重叠现象一度十分明显。2009年之前，滨海新区、曹妃甸新区、渤海新区等临港新区的产业，突出表现为两个特征：一是以低端工业、制造业为主，整体产业发展水平较低；二是与邻近的临港园区雷同。不过，这一问题在2009年之后有所改善，各临港新区正加速推进产业转型升级，并努力推动差异化定位。
    另一个历史遗留问题是产城分离。湖北省社会科学院副院长秦尊文告诉中国经济导报记者，我国的开发区最初主要承担的就是发展工业的职能，对其他功能考虑不多。因此有产业而缺乏住宅、服务业等配套。虽然后来也提“职住平衡”、“产城融合”，但强调的是“住”而不是“融合”。
    而融资陷入困境则是近年来经济发展进入新常态后，更为凸显的一个问题。
有学者透露，由于企业投资意愿整体下降，融资成本不断增加，银行为防范信贷风险，恐贷、拒贷现象增多等多重因素，尤其是银根缩紧导致企业预期融资的放空，资金链断裂，从而致使部分自主创新性高、市场竞争力强的项目止于立项的最后一段。据悉，京沪线上某座中等城市开发高铁新城，但企业主体大都陷入困境，2014年总体招商引资的协议引资为135亿元，累计到位的资金仅有66.5亿元。

    创新新引擎，核心在体制机制创新

    新城新区的设立，本身就暗含了创新。实际上，在设立“何种”新城新区方面，近年来已经创新不断。中国经济导报记者观察到，以自贸区为代表的开放型新城新区；以智慧城市建设为内容的智慧新城、智慧新区、智慧小镇；以海绵城市建设为内容的海绵新城新区、绿色新城新区、循环型新城新区等；以空港新城、高铁新城为代表的交通枢纽型新城新区等，正在成为新城新区建设中的一批“生力军”。
    然而，形式上的创新易，本质上的创新难——创新资源的堆积并不必然带来创新成果。
    以武汉光谷为例，光谷积聚了大量的创新资源，有42所高校和56家省部级科研院所，58名两院院士，20多万名各类专业技术人员和80多万名在校大学生，是全国第二大智力密集区。但从创新资源的转换效率看，包括发明专利申请数、高新技术企业数等一系列创新绩效指标都与国内的中关村、深圳国家自主创新示范区存在较大差距，更无法与国际上先进的创新性园区相比。
    “如果不谈创新，一切以新城新区出现的新平台、新空间，也没有任何价值可言。”冯奎说。
    如何改变这一状况？冯奎认为，在推进创新发展方面，应以体制机制创新为核心，推动新城新区在发展定位、优化布局、产业升级、招商引资、人才引进、考核指标体系等内容的全面创新，要把新城新区从政策依赖转向依靠创新激活。工作重点则在于强化企业技术创新能力、完善创业创新服务体系。
    在这方面，作为龙头的国家级新区已经有了行动。今年5月，国家发展改革委印发《2016年国家级新区体制机制创新工作要点》，提出国家级新区要率先全面推进简政放权、放管结合、优化服务和构建市场化营商环境等共性改革任务，同时继续结合各自发展阶段和比较优势，围绕1~2个重点方向开展体制机制先行探索，并首次统一明确了现有国家级新区的体制机制创新重点共54项。其中，上海浦东新区与天津滨海新区体制机制创新的份量最重，各有5项内容，其他国家级新区体制机制创新重点一般为3项。
    从这一意义而言，“中国的新城新区不是不重要，而是更重要了。以国家级新区为龙头，高新区与经开区为骨干，各类功能性的新城新区为支撑的新城新区体系，是中国全面实现小康社会，走出‘中等收入陷阱’的重要引擎，是中国在新常态下谋求发展的主要平台。”冯奎说。