纠结的大城市：只因人口“超载”？

中国经济导报记者|李博

    非京籍儿童在北京幼升小被设置重重门槛，各种小商品市场、批发市场、菜市场被迁出或关闭，不断攀升的房价，非京籍毕业生留京渠道继续收窄……进京、留京越来越高的难度和成本，步步为营地压缩着外来人口在北京的生活空间，不断考验着他们继续留下来的决心和耐心。
    为缓解“大城市病”，近日北京、上海陆续出台了相关城市规划建设管理意见，在城市定位、功能疏解、建设用地减量化、居住等方面，都提出了相应的要求。多位分析人士认为，对于北京、上海这样的超大城市而言，包括控制建设用地、疏解城市功能等，背后的逻辑都是控制人口数量和优化人口结构。
“人太多了”，是大城市控制人口最直接的原因。然而对比东京、纽约等国际大都市的人口密度，这个理由似乎并不充分。大城市人口是否“超载”？大城市只需要“精英”吗？如何让大城市更具与之相匹配的包容性？这些在业界仍在热论的话题，是我们本期关注的焦点。

“北京们”还欢迎你吗？

    在人口控制的大目标下，“大城市们”近几年摸索出了一套“以业控人、以房管人、以证管人”的人口管控模式。
“最让人寒心的是公立学校的招生政策，这是用剥夺孩子接受义务教育权利的办法逼迫外地人离开。”回想起2014年因为自己和爱人工作都在海淀区，没有在居住地朝阳区缴纳社保，儿子最终被公立小学拒之门外，只能花高价去了私立学校就读的事，洪女士至今都“不痛快”。“我们也是纳税人，也为北京贡献了自己力量，为什么孩子在北京连接受义务教育的权利都得不到？”
    而在通州区八里桥批发市场卖菜的安女士的女儿，今年9月只能回到辽宁鞍山农村的老家上学，只因为她和爱人在北京没有社保。“孩子才6岁，我俩得挣钱养家，放老家让老人带又实在不放心，可孩子不能不上学啊！”面对即将到来的“骨肉分离”，安女士一脸的无奈和自责。“之前孩子小，也没关注过上学的事儿，后来知道了也晚了，补缴的不算，一个疏忽把孩子上学给耽误了！”
    自2014年以来，北京针对非京籍儿童幼升小严格实施“五证”政策。除了“五证”之外，各区还制定了各自的细则，比如不少区还要求在父母双方必须在本区务工、缴纳社保等。有媒体报道，一位母亲须办齐28个证件，孩子才有接受初审的资格。这一道道门槛，让不少非京籍家长心力憔悴，甚至不得不黯然离京返乡。
    一个好消息是，安女士的女儿可能不用当太久的“留守儿童”。而这个好消息却源自一个“坏消息”——安女士在此经营了7年多的八里桥市场很快就要拆迁了。安女士说，为打造通州城市副中心的北苑商务区，八里桥批发市场明年可能就要拆迁，到时候什么情况现在也说不好，她和老公盘算着回老家在鞍山市找个地方弄个蔬菜水果店，“也好，这样还能照顾孩子。”她说。
    除了“以证管人”之外，为疏解非首都功能，北京还开启了清理低端产业模式：批发市场外迁、关停部分菜市场、拆除废品回收站、清退污染企业……这些措施在撬动京津冀协同发展的同时，也展露出了“以业控人”的目的。在西直门一个居民小区楼下开了8年美发店的徐老板告诉中国经济导报记者，他可能也干不长了。“这段时间附近好多店面都被房东收回，不租了，据说是政府让收回的，大家都传言说目的是要清理外地人。”未雨绸缪，徐老板也正琢磨自己下一步要去哪里，“北京的房租现在太贵了，搬走换个地方再开一家店风险挺大的，回老家开店也不行，因为经济挺落后的，赚不了钱。”
    除此之外，不断走高的房价，也在极大程度上垒高了外地人留京的门槛。据搜狐焦点网测算，2016年在北京买套100平方米的房子，房价要比三年前平均高出100万元。房价涨势迅猛在新城体现得更为明显，上个月刚以总价486万元入手通州区一户97平方米住宅的李思扬告诉记者，“房价涨得太快，去年这个楼盘同一户型总价才300万出头，犹豫间一百多万就没了！但就这样，房子还得排队抢，要不也买不到，因为通州现在新房几乎无房可卖。”
    通州无新房可卖的原因，中国经济导报记者在一位接近通州区政府的知情人士处得到回应，“现在北京市正在研究对土地供应的协调控制，通州区域也将纳入到土地管制的范围内，预计在较长的时间内，通州也将难有住宅土地供应。”
    而从整个北京市的土地供应来看，北京市已经整体缩减了土地供应量。比如北京提出，五环路内严禁新增建设用地，到2020年全市建设用地规模缩减到2800平方公里以内。同为超大城市，上海也提出了严控建设用地的具体指标，到2020年，完成建设用地减量50平方公里。
    上海市社科院城市与人口发展研究所所长郁鸿胜认为，从京沪两个超大城市对建设用地的控制和对功能的疏解可以看出，其背后的逻辑都是控制人口数量和优化人口结构。
    事实上，在控制人口方面，“大城市们”早已各自心中有“数”。北京的目标是到2020年将全市常住人口控制在2300万人以内，上海则是到2020年控制在2500万人以内。广州和深圳提出的目标是到2020年分别控制在1550万人和1480万人以内。
    
人口“天花板”来自于规划管理失误下的积重难返

    “人满为患”导致“大城市病”，是大城市控制人口最无懈可击的理由。在过去的十年中，有关京沪深等热点城市的“人口承载力极限”之说层出不穷，然而对比东京、纽约等国际大都市的人口密度，这个说法似乎并不能完全站住脚。
    来自美国市场研究机构Demographia的数据显示，在全球224个人口超过200万的城市聚集体中，北京和上海建成区人口密度分别处于第138位和第114位，属于中等偏轻的水平。
    “实际上，所谓的‘大城市人多了’，并不是体现在整个行政区，而仅体现在核心区域。”上海金融与法律研究院研究员刘远举近日撰文指出，比如昌平，距离北京市中心40公里，如果以这个半径来计算，整个都市圈的面积为5000平方公里。在这个范围内，北京的人口密度是远远低于世界上其他城市的。而从比例看，美国人口3亿，纽约占到美国人口2.7%；东京都占有全日本人口的10%，至于东京都市圈的人口高达3600万，每3个日本人就有一个生活在东京圈的狭小范围内。而中国有13亿人口，北京的2300万人口，占中国人口的1.76%。再说上海，如果仅以上海主城区人口数量来计算，上海外环内的人口密度虽然高于纽约、巴黎和伦敦，但与东京差不多。所以，整个北京市、上海市的人口密度与总量都不算大。
    事实上，一座城市多少人口才合适，并不是一个容易回答的问题，不仅不同的城市有差异，同一座城市不同时期对于人口规模的理解也有变化。过去百万人口就算大城市，如今中国百万人口的城市越来越多，一线城市千万人口早就不是新鲜事。那么，一座城市所能容纳的人口到底有没有“天花板”？大城市到底该不该严控人口？学界对此仍存在分歧。
    对上述问题普遍的观点是，“一线大城市如果不严控人口，资源与管理将难以承受。”
    北京大学光华管理学院教授梁建章在接受中国经济导报记者采访时则直言，“人口压力并不会直接导致大城市病，而大城市现在面临的困局的主要原因是规划失误和管理不当，以及政府对于人口增长的趋势缺乏科学判断造成的。而所谓的‘人口承载极限’往往是在资源、环境、公共福利等变量上计算出来的，这些数据乍听很唬人，但其实是毫无意义，自然资源极限也可用经济手段缓解。”
    在梁建章看来，在长期的计划生育宣传下，人们早已习惯把人口当分母，只要一听人均更低、自给率不高，紧接着的反应就是人口太多了。在这种下意识反应之下，制定不公平的限制性政策也就顺理成章了。
    “毫无疑问，人口聚集会产生各种问题，但同时也创造机会和需求并促进效率的提升。经济发展的根本活力来自于人、财、物的充分流动，其中人的流动是最重要的。相反，在把人口当成洪水猛兽的观念下，各种问题都被归咎于所谓的人口失控，而很少有人去反思过去的规划为何会屡屡失误，以及该如何制定更合理的规划，问题的真正症结被掩盖，更加不利于问题的有效解决。”梁建章说。
    
从规划、管理和经济技术角度挖掘城市“肚量”

    人口向资源环境更好的地方聚集是基本经济规律，大城市工作机会多、教育、医疗、基础设施等公共服务好，自然对人口有“虹吸”效应。因此，只要大城市没有“上锁”不让外地人进，用行政手段干预人们“用脚投票”的结果似乎并没有什么用，这也是一直以来城市规划设定的最大人口数“屡设屡破”的原因。
    有专家表示，“随着社会的发展和城市管理的改善，城市所能容纳的人口规模也在扩大，这在一定程度上说明过去人口控制政策失效，也提醒我们重新理解所谓的人口压力。”那么，如果没有限制，大城市人口会一直增加吗？
    “我认为不会。”梁建章分析认为，如果没有限制，人口规模最终会平衡在边际好处等于边际代价的水平上。不同城市会稳定在不同平衡点上。愿意为更多好处付出更大代价者会流向大城市，不愿意的会流向小城市乃至乡村，导致人口向规模不等的城市聚集。
    梁建章同时表示，经济技术的改变会带来平衡点的漂移，而城市人口在控制之下依然面临膨胀则表明，现有经济技术下的平衡点还未达到。推动技术变革的核心动力是需求，这种需求只有在接近平衡点时才会更凸显。在远离平衡点时就严格控制人口，是将技术进步的动力消弭于无形。“比如，北京人口天花板是根据水资源总量测算的，但随着南水北调工程的引入和海水淡化技术的成熟及其成本的大幅降低，缺水问题并非不可解决。其实世界大城市中比北京缺水严重得多的有很多，比如洛杉矶、比如建在沙漠戈壁里的拉斯维加斯。”他举例说。
    梁建章还认为，在同等人口规模下，城市的拥挤程度取决于居住和交通形式。很多发达国家大城市人口密度看似很高但实际的拥挤程度并不高，因为经济发达的国家通常更愿意和有条件改善居住和交通条件，让城市密度较低也能达到效率的提高。“所以真正降低城市拥挤的出路是通过发展经济，壮大财力改善居住和交通条件。”他表示。
    大城市的人口调控，除了体现在数量上，还体现在结构上。去低端、引高端是调控人口和产业结构的大方向。难道大城市只需要“精英”？大城市就不需要“菜市场”、“批发市场”了吗？
    对此，中国城市和小城镇研究中心主任李铁认为，“一个特大城市的人口不会像我们期望的那样全部是高端人口，而会是各种不同层次的人口组合。同时在多元化人口结构下，应该发展什么产业，城市应该具备什么功能？这是值得我们去反思的。”“谁是‘人才’、行业是否高端都应由市场而不是政府判定。马云和马化腾，在阿里巴巴和腾讯壮大之前大概都不会被政府机构归为杰出人才。政府介入人力市场和产业布局，会破坏公平性，而政府最好的作为应该是提供和维持公平合理的环境。”梁建章直言，不论贫富贵贱，给所有居民提供尽量公平的环境，是纽约成为国际性都市的成功之道。相比之下，我们的大城市却“嫌贫爱富”，一边出资吸引海外高端人才，一边以产业调整为名驱赶所谓的“低素质”人口。抛开公平和道义不说，即便为了维持健康的发展，也要二者兼顾。梁建章认为，所谓高低端行业是相辅相成的，金融和高科技行业也离不开餐饮、保洁、安保等服务业的支撑。驱赶所谓的“低素质”人口只会加大高端行业的成本并普遍降低居民的生活水平。
    无论控制人口有着怎样的正当性，大城市必须在公共政策上保持足够的开放和包容，才能保证持续的发展。学界普遍认为，通过动用大量的限制性公共政策来控制人口并不是长久之计。
    北京今年就在城市发展和控制人口的思路中，重点提出了疏解非首都功能，即落实京津冀协同发展战略和加快市行政副中心的规划建设，概括地说，上述思路主要通过改善城市规划和战略布局来调节城市人口。
    高层的战略意图很快在“底层”传来了反应：西直门美发店的徐老板经过反复斟酌最终做出了决定，“如果这个店不再继续租给我，我不会在北京继续开店，也不会回老家，我会把店搬到涿州。”河北省涿州市市中心距北京天安门62公里，北京地铁房山线也有望延伸至涿州，使那里成为京津冀都市圈的“第一圈层”。去年，徐老板在涿州按揭买了套房，“把家、业都安在涿州，几年后孩子上学的问题也解决了，这对我来说应该是个最好的选择。”他说。

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北京破解“大城市病”疏解非首都功能    

    据新华社电 北京一方面加快建设全国科技创新中心，加快构建“高精尖”经济结构，另一方面，大城市病的治理，正在紧张进行。
    人口过度聚集，带来拥堵、公共服务紧缺等大城市病症。北京市提出，疏解非首都功能，实现瘦身健体，产业、功能、人口都要做减法。未来五年，全市常住人口总量控制在2300万人以内。
    目前，北京正通过产业疏解带动人口疏解、清理整治群租房、居民房开墙打洞改商用等举措，带动人口疏解。
    今年，北京核心城区的6个区将实现人口数量由升转降。位于北京市中心的西城区，今年计划通过市场和职业教育疏解，带动减少2.8万人，实现常住人口规模比2015年下降3%。
    雾霾是首都之痛，过去两年间，北京通过煤改电、清理机动车尾气、治理扬尘施工等举措“铁腕”治霾。今年1至5月，全市PM2.5累计浓度为65微克/立方米，同比下降19.3%。空气质量优良天数96天，同比增21天。尽管与群众期待还有差距，但已取得阶段性成效。
    进入2016年以来，北京城市副中心建设加速，日新月异。建设北京城市副中心，不仅是调整北京空间格局、治理大城市病、拓展发展新空间的需要，也是推动京津冀协同发展、探索人口经济密集地区优化开发模式的需要。
    为了建设不留遗憾的城市副中心，通州正把生态环境、职住均衡、交通医疗教育等公共服务配套齐备等作为优先规划建设的要点。据悉，北京市部分行政部门预期将在2017年搬迁到副中心。
    不仅如此，诸多难啃的城市病“硬骨头”也在不断破题：
    ——治堵，未来5年新建1000公里轨道交通、1000公里城郊铁路，恢复自行车、行人路权，为绿色出行创造基础；
    ——教育均衡，强弱联合、就近入学，教育均衡程度不断提升；
    ——产业疏解，2015年疏解上百个产业市场，根据产业禁限目录依规不予登记的工商登记业务累积上万件……