维护市场公平竞争再出制度性安排

中国经济导报记者|方学 侯帅

    近日，国务院印发《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，部署开展公平竞争审查工作。这是我国反垄断法实施8周年之后，再次对维护市场公平竞争作出制度性安排。
    业内专家学者表示，《意见》的重点是有效约束政府行为，预防其对市场竞争形成的不当影响。《意见》的出台是我国完善市场经济历程的一个里程碑事件，将对我国经济社会的发展产生重大深远影响。

从源头上厘清政府与市场边界

    《意见》强调，政策制定机关在政策制定过程中，应当进行公平竞争审查。市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件和其他政策措施，均应当纳入审查范围。有关行政法规和国务院制定的其他政策措施、地方性法规，起草部门要在起草过程中进行审查。
    “我国反垄断法实施8年多时间了，我们执法机构也查处了一大批具有广泛社会影响的案件。但从宏观角度观察，目前阶段，我们创新动力不足、竞争不够充分的问题依然存在。其中的一个重要原因，就是政府行为对市场公平竞争的不当影响。”国务院反垄断委员会专家咨询组召集人、国务院法制办原副主任张穹在接受中国经济导报记者采访时指出。
    张穹表示，《意见》正是从正确地处理政府和市场的关系出发，来建立公平竞争审查制度，约束政府的行为，从调试政府和市场辩证关系的理论高度，来防止政府行为的不当影响，特别是影响市场的公平竞争，这是《意见》制定出台一个很重要的核心内容。
    “当前政府职能转变仍是一项重要任务，有的部门出于局部利益等原因，制定政策措施含有排除限制竞争内容的情况仍然存在。这些政策措施虽然短期内促进了局部地区和部分行业企业的发展，但从长远上加剧了地区封锁、行业垄断，破坏了全国统一开放、竞争有序的市场体系，扭曲了市场资源配置，抑制了市场创新活力，降低了经济运行整体效率。因此，有必要尽快建立公平竞争审查制度，从源头上划清政府与市场的边界，减少政府对市场的不当干预，保障市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”国家发展改革委价格监督检查与反垄断局局长张汉东在接受中国经济导报记者采访时指出。
    国务院反垄断委员会专家咨询组成员、中国政法大学副校长时建中教授在接受中国经济导报记者采访时表示，从国际经验上看，对政策措施建立相应的竞争审查或评估制度，已成为市场经济发达国家的普遍做法。“市场经济就是竞争经济。我国过去出台的经济政策往往都没有进行公平审查，这是不合理的。欧盟、韩国、新加坡等发达经济体出台的一系列制度对维护市场公平竞争，保障市场机制运行发挥了重要作用，也为我国建立公平竞争审查制度提供了示范和借鉴。”

对照标准自我审查是关键

    张汉东指出，《意见》对建立公平竞争审查制度作出全面规定，可以概括为“三个结合、四类标准、四项措施”。三个结合就是规范增量与清理存量相结合；政策制定机关自我审查与社会监督、责任追究相结合；原则禁止与例外规定相结合。四类标准是从市场准入和退出、商品和要素自由流动、影响生产经营成本、影响生产经营行为4个方面提出共18条公平竞争审查标准。四项措施就是重点从分步实施、定期评估、制定细则、加强执法四个方面，采取有关措施，保障制度顺利有效实施。
    《意见》明确，政策制定机关在政策制定过程中，要严格对照审查标准进行自我审查。那么为什么要采取自我审查这种方式呢？
    “在现阶段，由政策制定机关自我审查是最为现实可行的方案。”张汉东向记者表示，一是便于与现有法律法规、行政管理模式相衔接，减少制度实施阻力。依据《反垄断法》，对于行政机关滥用行政权力排除限制竞争行为，反垄断执法机构调查后可提出处理建议，不直接纠正，由其上级机关纠正。政策制定机关自我审查与《反垄断法》的上述规定是相衔接的。
    二是政策制定机关对制定政策的背景、目的、内容更为了解，由其自我审查可以将保护市场竞争与实现政策目标更好结合起来。
    三是当前妨碍公平竞争的规定和做法仍较为普遍，需要由政策制定机关按照公平审查的要求，逐步进行清理和规范，并在此过程中不断强化自身的公平竞争意识。
    四是从国际经验看，除欧盟事前独立审查外，其他国家大都采取政策制定机关自我审查，必要时竞争主管机构介入的方式。
    “建立公平审查制度，必须具有切实可行、理性的精神。国务院文件的制定必须切实可行可操作，这是政策制定的出发点，也就是为什么采取政策制定机关自我审查的一个基本思路。”张穹表示，《意见》科学构建了审查制度，一方面明确了要全口径审查，另一方面明确了公平竞争审查四个方面的客观标准。全面审查必须首先要建立在自我审查的基础上。政策制定机关在政策制定过程当中，要严格对照审查标准进行自我审查。经审查认为不具有排除限制竞争效果的可以实施，具有排斥限制竞争效果的应当不予出台，或者调整符合相关要求以后出台。

设置例外规定，预留政策空间

    《意见》明确了维护国家经济安全和文化安全、实现扶贫开发和救灾救助等方面的例外规定。对此，张汉东表示，为了保护国家安全、国家利益和社会公共利益，一些政策措施难免会产生排除限制竞争的效果，公平竞争审查制度应当为这些政策措施留出实施空间。
    “《意见》注重协调好一般与特殊的关系，对排除限制竞争的措施，并不是一概否定，而是做了例外的规定。这个例外的规定就是包括为维护国家利益和社会公共利益实施的政策措施，即使具有一定的排除和限制竞争的效果，也可以实施。但是，开了这个口子以后，要加以严格限制。有了这个例外的情况，如果不加以严格限制，那也会出问题。”张穹强调。
    同时，《意见》还明确，为了推动公平竞争审查制度有序实施，要有序清理存量政策。
    对此，张汉东指出，考虑一些排除限制竞争政策措施的产生有其历史原因，涉及面广、情况非常复杂，《意见》对现行有关存量政策，明确按照三方面原则区分不同情况，稳妥把握节奏，有序进行清理和废除：一是对市场主体反映比较强烈、问题暴露比较集中、影响比较突出的规定做法，要尽快废止；二是对以合同协议等形式给予企业的优惠政策，以及部分立即终止会带来重大影响的政策措施，要设置过渡期，留出必要的缓冲空间；三是对已兑现的优惠政策，原则上不溯及既往。

政策落实关键在于转变观念

    “政策落实首先要解决思想认识问题，如果说有阻力的话，也主要来自于思想认识的问题。因为在我国，政府深度地参与到市场活动当中，市场的各个领域都有政府活动的痕迹，竞争不充分不平衡的问题比较突出。如果市场没有公平竞争这个灵魂，不管其如何的庞大和繁荣，这个都是难以健康和持久发展的。”张穹说。
    张穹表示，我国要实现经济转型升级发展，必须实现由政府推进型的经济发展道路向以市场推进型的发展道路转变。“因此，贯彻这个文件，首先要解决观念的转变。我们各级政府要建立公平有序的市场，不断激发市场主体的创造力，释放出发展的活力。政府要成为市场有序竞争的维护者，而不是市场竞争的参与者。”
    “这是一件‘前无古人’的事情，最大的困难是观念的转变，怎么去真正树立起竞争政策的基础性地位。到目前为止，并非所有的政策制定者都有了这个概念。”时建中也指出，目前，最急需做的是梳理工作。一是梳理问题。梳理现阶段存在的问题，分析这些问题对于进一步深化改革带来哪些阻力和障碍。二是梳理困难。目前最大的困难是什么，有针对性地研究解决办法。三是梳理制度资源。利用现有的协调机制，构建完善的公平审查制度。
    “抓落实是改革最为关键的环节。《意见》为建立实施公平竞争审查制度绘就了路线图和时间表，关键是要真抓实干，确保制度落地。”张汉东指出，国家发展改革委将认真贯彻落实文件精神，抓紧制定工作方案，根据工作需要制定公平竞争审查实施细则，指导政策制定机关开展公平竞争审查工作。同时，加大反垄断执法力度，严厉查处滥用行政权力、排除限制竞争行为，为实施公平竞争审查制度创造有利条件。