优势资源应向基层流动

中国经济导报记者|张守营

    目前，一种普遍的社会现象是，资源流向优势群体：教育资源向985、211学校集中；医疗资源向三甲医院集中；有实力的大企业、有购买力的优势群体向优质城市空间集中……日前，由北京市社会科学院发布的《北京社会发展报告（2015～2016）》指出，在资源有限的情况下，通过资源向上集中的方式能集中力量办大事、更有效地产出治理成绩。但是现在是“执政为民”的时代，科学发展被社会各界所接受，片面追求政绩和GDP的发展思路逐渐被“全面建设小康”这一新要求所取代，“人民生活水平全面提高”的任务已经不是通过建设大型项目、培育几个龙头企业所能全部负担。在新的时代语境和发展要求下，促进资源向基层流动是满足社会需求、实现全面发展的必由之路。

社会治理的体制、机制有待完善

    城市管理体制仍存在问题。报告认为，北京市城区开展的城市管理体制改革试点，虽然形成了一定的工作模式，但是仍存在组织机构不健全、治理主体较单一、体制机制创新力度不完善、执法保障不充分和信息化建设不到位等诸多问题。
    在社区治理层面，则存在以下问题：
    以居委会为主的社区治理架构面临挑战。最根本的原因在于居委会自身定位问题。长期承担政府服务神经末梢的社区居委会忽视了自身自治功能建设，导致无法满足社区居民的切身需求，在居民中的认同度逐渐走低，动员能力萎缩，影响力下降，这种趋势在商品房社区表现得更加明显。
    参与社区治理的社会力量发育不足。社区治理主体，不但包括政府，还包括企业、社会组织和公民个体等。虽然经过了多年的培育，社区社会组织总量发展很快，但是落实到每个社区，真正具有服务功能的社会组织数量仍然很少，相关的服务缺乏承担主体。实际上承担了大量商品房社区治理功能的物业企业受自身市场定位的限制，不能最大限度地发挥服务社区治理的功能，其定位也有待调整。在居委会主导的治理模式下，公民对社区公共事务以被动参与为主，也限制了其自治能力的发挥和提高。
    自上而下的社区治理思路忽视社区实际需要。目前社区治理实践仍多以完成政府的治理任务为主，无论是“六型社区”建设，还是其他各种政府工程都极大地分散了社区的注意力，导致社区有限的治理资源服务于政府目标，缺乏足够的时间、精力、人手考虑社区本身的需要。这种由上级政府主导的治理思路极大地影响了社区的治理力量整合，降低了对社区事务的自主性安排，降低了居民对社区治理机构的信任度。
    政府集中了过多的治理资源。虽然通过购买服务的方式一部分资源转移到社会组织中，但从总体上看，政府掌握的治理资源仍占绝对优势，各种社会治理主体缺乏足够的资源支持，限制了其在社区治理中发挥应有的功能。

社会治理的主体尚需培育

    发达的社会组织是现代社会的重要特征，也是现代化的一个重要指标。报告分析，目前社会组织发展主要有以下问题：
    社会组织数量不足。从现实来看，即便在数量有限的社会组织中，也存在“政社不分，官办多，民办少”的问题，极大地影响了社会组织参与社会服务和社会管理的能力。有鉴于此，新合作型社会组织建设亟须加强。在制度惯性作用下，目前创办的社会组织多有政府部门的背景，社会组织的社会性、民间性严重不足，这大大制约了其对社会服务的意愿和能力的发挥。北京市虽然对社会组织培育进行了多年探索，也成立了数十家“枢纽型”社会组织，以促进社会组织发育、规范对社会组织的管理，但是，从实践看，社会组织成立并未出现井喷现象，其数量增加仍然有限。
    社会组织的质量不高。北京市近几年投入大量资金购买社会组织服务的做法，对社会组织参与社会事务能力培养起到了巨大的推动作用。一些社会组织在参与中获得了宝贵的锻炼机会，但对于大量未能承接购买服务项目的社会组织来说，缺乏对社会事务参与和服务公众的实践无疑也限制了其自身素质的提升。未来几年社会建设和治理中，给予社会组织更多的信任，提供更多的机会方便其服务社会是完善治理的重要议题。
    社会组织参与社会治理的渠道不畅通。从社会组织参与社会治理的渠道来看，积极开拓社区层面社会组织的参与，探索社会组织参与社会治理的微观机制是具有一定可行性的路径。北京市对扶持社区非营利组织已经有了一些尝试，如东城区的公益创投项目，扶持了一批社区层面的社会组织，既培养了能力，也规范了组织发育。目前北京市有社区备案社会组织1万余家，这些社会组织在社区有一定的群众基础，也更了解社区事务。

北京的意识与行动

    社会均衡发展是社会治理的理想状态，一般而言，社会发展表现出一定程度的不均衡性是常态。
    专家指出，强调社会均衡性发展是对社会发展的不均衡后果的补充和修正。个体的差异是自然现象，群体的差异则是社会现象。自然现象无法干预，社会现象则可以进行一定的引导。
    美国致力于消除种族政策的不良后果时，就采取了多种干预措施，如大学入学强制的种族配额制，就是为保障有色人种受教育机会而采取的干预政策，带有一定的反歧视色彩，是对以往长期白人占支配地位的修正。其形式上的“公平”性或许会遭受质疑，尤其是对白色人种群体，强制配额制导致即便白人更优秀也无法挤占有色人种的配额，看起来好像是不平等竞争。但是从社会历史发展的角度，类似的政策则是一个对长期积累的更大不公正的修正，具有历史正义性。这种反向歧视的政策安排对有一定历史积累的社会不均衡有一定的借鉴意义，在解决城乡均衡发展问题时可以借鉴这一思路。
    目前，北京已经注意到不均衡发展的社会后果，采取了一些补救措施。比如基础建设投资向农村倾斜，就是对以往基础设施建设资源长期投向城市，导致农村基础建设水平远远落后于城市这一社会现实的反思和修正。但是经过多年的积累，目前城乡社会发展的不均衡性已经非常严重，还需要长久的坚持才能达到预期的成效。
    即便当前有了一些补救措施，但是受到资源供给量的限制，投向农村的基础建设资源也只能逐步改善重点城镇的现状，暂时还不能促成农村落后局面的根本性改变。北京的经济社会发展已经达到很高的水平，根据2015年统计公报，按常住人口计算，全市人均地区生产总值达到106284元（按年平均汇率折合17064美元），远高于全国平均水平，已经达到了发达国家的水准。考虑到当前的税收水平，政府有一定的能力逐步改善城乡社会发展的不均衡状况，培育更均衡、和谐的社会。