“积分落户”去“痛点”民心工程方得民心

欧阳慧

    “积分落户”制度普遍存在于我国特大城市与外来人口密集地区，而这些地区外来人口的比重约占全国的60%。可以说，“积分落户”制度越来越成为人们关注的热点。但在地方实践中，这个被一些城市视为民心工程的“积分落户”制度，尚存在一些亟待完善之处，甚至被一些市民嬉笑为“民怨工程”。如何找出“积分落户”的痛点，加以规范完善已显得十分重要。
    
“积分落户”制度普遍存在于外来人口集聚地区

    “积分落户”起源于中山市小榄镇，后因社会反响大，先后推广到中山市、广东省以及全国的大城市和外来人口密集地区。2014年以来，天津、哈尔滨、福州、厦门、济南、青岛、郑州、成都、西安等大城市、特大城市以及湖州、嘉兴等一批中等城市也都明确提出了“积分落户”制度。北京、上海、广州、深圳等超大城市均已提出或实施各自的积分落户指标体系。截至目前为止，据不完全统计，我国至少有30多个城市实行了“积分落户”制度。
    “积分落户”制度把个人素质、参加社保、社会贡献、住房、纳税等几十项指标作为外来人口落户的准入条件，拓宽了原有落户的单一的渠道，对推进农民工市民化，促进新型城镇化健康发展发挥了积极的作用，为外来人口聚集地区推进农民工市民化探索出了一种途径。

“积分落户”的三大痛点

    但在具体实施过程中，积分指标分值设置及户口指标控制政策却成为农民工落户的“痛点”，把大多数农民工拒之于门外，使这些政策“名不副实”，甚至有人戏说为“民怨工程”。
    痛点一：指标分值设置的人才指向，使真正农民工的积分难以与高学历、高技术人才“比拼”。“积分落户”制度是在落户指标控制下按照分值由高到低确定落户人员，针对的是城市所有外来人口，不仅包括农村流入的农民工，也包括大中专毕业生、高技能人才。从设置的指标分值来看，各地把人才作为最重要的考核指标，其高学历、高技能等人才所设分值远远高于一般农民工，使一般农民工的积分难以与高学历、高技能人才“比拼”。如广东省规定初中分值5分，高中或中技、中职分值15分，而本科及以上分值却高达80分，高学历与一般学历巨大分值差使学历不占优势的农民工很难挤入落户名单。大部分城市将具备中级以上的技术职称赋予较高分值，而对于绝大多数农民工，也很难有中级以上职称。事实上，从广州、东莞、中山的落户成员来看，几乎很少是学历在高中以下的农民工。
    痛点二：指标控制的“安全阀”功能，使城市有条件将大部分农民工“二次”排除。“积分落户”制度是一种“指标控制+门槛积分”的落户模式，是我国原有落户计划指令下的一种改进，在制度设计上，谨慎地给积分落户制度安上一只能灵活调节“出水量”的“安全阀”，即当地政府可根据落户计划指标随时调节入户的“阀门”。在城市政府地方利益导向的引导下，政府通过“阀门”可再次将学历不高、技术不高的农民工排除在外。如北京明确提出积分不限上限，积分再高如果在落户指标范围外也不能落户；广州原则上60分即可申请入户，但事实上入户分数远远高于申请分，2013年广州3000名入户名单中，最高分达到292分，最低分也有136分，这是普通农民工远远不能达到的分数。即使实施积分制较早的东莞，2010～2014年五年期间共积分入户3.6万人，年均落户7200人，仅占外来人口的0.1%；而大专以上学历的外来人口占10%左右，按照这样的速度要完成大专以上学历的外来人口落户就需要五、六十年，高中学历以下或没有特殊技能的农民工“可望而不可及”。
    痛点三：办理积分材料的“高成本”，让农民工“望而生畏”。我们在调查中发现，申请“积分落户”材料包括学历学位证书、职业资格证书、无犯罪证明、社会保险缴费证明、房地产证、荣誉证书、纳税证明等几十项，有些还必须回原籍办理，涉及的部门十几、二十个。有人反映，即使申请人马不停蹄地去办理这些证明，也需要一个人反复奔跑3个月，而且各种证明材料难办理、政府部门办事员脸难看时有发生。此外，一些地方的积分落户证明材料，要求专业技术资格证书等，需要培训、考试才能拿到，相应的培训费、考试报名费也不容忽视；但如果没有这个证书，则积分难以达到要求。
    此外，有些城市，将“积分落户”政策延伸到积分入学，以分值控制农民工子女入学数量，在为农民工子女入学打开方便之门的同时，也将不少农民工子女上学“拒之门外”，与国家推进基本公共服务全覆盖的要求不相适应。
    
规范完善“积分落户”制度刻不容缓

    可喜的是，2014年以来，一些城市意识到“积分落户”制度的不足，加快完善积分落户政策，降低落户门槛，取得了一定效果，但与大多数农民工的期盼来看，依然还有很大差距。
    毋庸置疑，“积分落户”制度能有效地引导外来人口遵纪守法、自我增值、服务社会、积极进取，如利用得好能有效促进农民工市民化，也为当地经济社会发展留住优秀的外来农民工。为更加有效发挥“积分落户”制度在特大城市的农民工市民化的促进作用，建议进一步完善“积分落户”制度，让更多外来农民工享受到“积分落户”模式带来的好处。
    一要根据《中华人民共和国经济和社会发展第十三个五年规划纲要》要求：“大中城市不得采取购买房屋、投资纳税、积分制等方式设置落户限制”，加快清理不符合实施范围城市的“积分落户”制度。
    二要进一步明确城区人口在300万人以上的大城市、特大城市、超大城市才能建立“积分落户”政策，鉴于我国城市人口规模的统计口径和数量有一定的争议，建议明确我国实施“积分落户”的城市名单。
    三要规范积分落户的指标管理和分值设置，大幅扩大落户指标，对落户指标的以相对值设定指标下限，适当降低不同学历之间的积分差距，逐步放宽积分条件。
    （作者单位：国家发展改革委国土开发与地区经济研究所）