创新政策抓手落实保障机制

戴彦德 康艳兵

    联合国宣布应对气候变化《巴黎协定》生效当天，国务院正式印发了《“十三五”控制温室气体排放工作方案》，全面部署未来五年我国控制温室气体排放和深化低碳发展的各项工作任务，这既是推动我国绿色发展和生态文明建设的重大举措，也彰显了我国积极推动落实《巴黎协定》的决心和引领全球绿色低碳发展潮流的大国责任担当。
    
提出了推动区域低碳发展的工作要求

    一是把全国碳强度下降约束目标分解到省。《方案》综合考虑发展阶段、资源禀赋、战略定位、生态环保等因素，分类确定了省级碳排放控制目标。“十三五”期间，要求北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、山东、广东碳强度分别下降20.5%，福建、江西、河南、湖北、重庆、四川分别下降19.5%，山西、辽宁、吉林、安徽、湖南、贵州、云南、陕西分别下降18%，内蒙古、黑龙江、广西、甘肃、宁夏分别下降17%，海南、西藏、青海、新疆分别下降12%。
    二是提出部分区域率先达峰的要求。提出支持优化开发区域碳排放率先达峰，鼓励其他具备条件的区域提出峰值目标和实现路径，在部分发达省市研究探索开展碳排放总量控制，从而为欠发达地区腾出合理的发展空间。
    三是提出支持贫困地区低碳发展的举措。提出将低碳发展纳入扶贫开发目标任务体系，制定支持贫困地区低碳发展的差别化扶持政策，形成适合不同地区的差异化低碳发展模式。建立扶贫与低碳发展联动工作机制，推动发达地区与贫困地区开展低碳产业和技术协作。推进“低碳扶贫”，倡导企业与贫困村结对开展低碳扶贫活动。
    四是提出创新区域低碳发展试点示范的要求。提出通过深化开展不同区域层面的低碳试点，探索各具特色的低碳发展模式。以碳排放峰值和碳排放总量控制为重点，将国家低碳城市试点扩大到100个城市。探索产城融合低碳发展模式，将国家低碳城（镇）试点由当前的8个扩大到30个。深化国家低碳工业园区试点，将试点扩大到80个园区，组织创建20个国家低碳产业示范园区。推动开展1000个左右低碳社区试点，组织创建100个国家低碳示范社区。选择条件成熟的区域开展近零碳排放区示范工程，到2020年建设50个示范项目。

创新了推动低碳发展的政策抓手

    一是强化法规标准，依法推动低碳发展。在法律法规方面，提出要出台《碳排放权交易管理条例》、推动制订应对气候变化法等，为推动碳交易和低碳发展提供法律依据。在低碳标准方面，要求研究实施汽车和电力行业的碳排放效率标准，研究制定重点行业、重点产品温室气体排放核算标准、建筑低碳运行标准、碳捕集利用与封存标准等，完善低碳产品标准、标识和认证制度。
    二是建立碳交易制度，通过市场机制推动低碳发展。考虑到推动建立全国碳排放权交易市场是低碳发展领域倍受国内外关注的一项重要工作，《方案》专设一章从三个方面对建立全国碳排放权交易市场提出了要求。一是建立全国碳排放权交易制度。提出要出台《碳排放权交易管理条例》，拟选择石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、电力和航空等8个行业中年能耗1万吨标准煤以上的企业，实施碳排放配额管控制度。二是启动运行全国碳排放权交易市场。明确2017年启动全国碳排放权交易市场，到2020年力争建成制度完善、交易活跃、监管严格、公开透明的全国碳排放权交易市场。三是强化基础支撑能力。提出要建设全国碳排放权交易注册登记系统，构建国家、地方、企业三级温室气体排放核算、报告与核查工作体系，培养壮大碳交易专业技术支撑队伍等。
    三是完善价格、财税、金融等政策，通过经济手段推动低碳发展。要求加大中央及地方预算内资金对低碳发展的支持力度，完善气候投融资机制，更好发挥中国清洁发展机制基金作用，积极运用PPP模式及绿色债券等手段，支持低碳发展工作。同时，要求研究有利于低碳发展的税收政策，加快推进能源价格形成机制改革，规范并逐步取消不利于节能减碳的化石能源补贴，促进低碳发展。
    四是建立信息披露制度，通过信息公开推动低碳发展。要求加强完善政府的信息披露，研究建立国家应对气候变化公报制度，建立温室气体排放数据信息发布平台，定期公布我国低碳发展目标实现及政策行动进展情况。首次明确提出推动建立企业温室气体排放信息披露制度，鼓励企业主动公开温室气体排放信息，要求国有企业、上市公司、纳入碳排放权交易市场的企业率先公布温室气体排放信息和控排行动措施，强化企业践行绿色低碳发展的社会责任。

强化了工作落实的保障机制

    一是要求强化组织领导和目标责任考核。在组织领导方面，明确要求各省（区、市）碳强度下降目标纳入本地区经济社会发展规划、年度计划和政府工作报告，制定具体工作方案，建立完善工作机制；要求各有关部门要根据职责分工，按照相关专项规划和工作方案，切实抓好落实；提出要发挥好国家应对气候变化领导小组协调联络办公室的统筹协调和监督落实职能，健全上下联动、部门协调的工作机制。在目标责任考核方面，提出要加强对省级人民政府控制温室气体排放目标完成情况的评估、考核，建立责任追究制度；要求各有关部门建立年度控制温室气体排放工作任务完成情况的跟踪评估机制；考核评估结果要向社会公开，接受舆论监督。
    二是要求强化低碳发展基础能力。在加强碳排放数据统计核算方面，要求定期编制国家和省级温室气体排放清单，实行重点企（事）业单位温室气体排放数据报告制度；要完善温室气体排放计量和监测体系，推动重点排放单位健全能源消费和温室气体排放台账记录；提出逐步建立完善省市两级行政区域能源碳排放年度核算方法和报告制度。在强化科技创新和人才支撑方面，要求围绕气候变化基础研究、低碳技术研发与示范、低碳技术推广应用加强低碳科技创新；针对专业人才、领导干部、企业管理者、第三方服务机构、中介组织、产业联盟、社会团体加强低碳人才队伍建设。在提升公众低碳意识方面，要求开展丰富多样的宣传活动，提升全民低碳意识，提升媒体从业人员报道的专业水平；引导社会公众树立绿色低碳的价值观和消费观，践行绿色低碳的生活方式。
    三是要求加大资金投入。落实《方案》目标和各项工作任务，资金是关键。《方案》明确要求，各地区、各有关部门要围绕实现“十三五”低碳发展目标，统筹各种资金来源，切实加大资金投入，确保各项工作任务得到有效落实。
    （作者单位：中国宏观经济研究院能源研究所）