地方债管理出新规风险防范再加码

中国经济导报记者|李盼盼

    11月14日，国务院办公厅发布《地方政府性债务风险应急处置预案》（以下简称《预案》）。同时，经国务院批准，财政部印发《地方政府性债务风险分类处置指南》（以下简称《指南》）。
    《预案》根据政府性债务风险事件的性质、影响范围和危害程度等情况，将地方政府性债务风险事件划分为Ⅳ级（一般）、Ⅲ级（较大）、Ⅱ级（重大）、Ⅰ级（特大）四个等级，实行分级响应和应急处置，必要时依法实施地方政府财政重整计划。同时明确，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央实行不救助原则，省级政府对本地区政府性债务风险应急处置负总责，省以下地方各级政府按照属地原则各负其责。省级政府应当将地方政府性债务风险处置纳入政绩考核范围。
    日积月累的地方债风险，就像一座高悬的“堰塞湖”，虽然目前看似安全，但却潜藏着巨大的破坏能量。地方债管理新规的发布，可谓正当其时，有助于从制度上筑牢防范风险的堤坝，进一步加强地方政府性债务风险的防范和控制，推动地方政府融资机制的规范化、透明化和法制化。

地方债务风险不可掉以轻心

    何为“地方政府性债务”？光大证券固定收益首席分析师张旭对中国经济导报记者表示，地方政府性债务不是通常意义所说的地方政府债务，它包含地方政府债务的同时，还包含地方政府的或有债务。
    所谓“或有债务”，就是由地方国企过去的交易或事项所形成的义务，包括将来清偿的潜在义务以及当下需清偿的现时义务。表面上看来，作为法人主体的地方国企自己举债，与地方政府毫无关系，可事实并非如此。张旭坦言，高额的地方政府负债形成路径与当地国企有着太多的交集——地方国企的负债某种程度上由政府借债而成，二者事实上形成了一种紧密的捆绑式负债关系。
    财政部数据显示，截至2015年末，我国地方政府债务为16万亿元，债务率（即年末债务余额与当年政府综合财力的比率）为89.2%，低于国际通行的警戒线。
    张旭指出，虽说地方政府整体负债率不高，但是政府债务是关系社会经济健康发展的重要变量。局部地区偿债能力弱化、个别地区风险超过警戒线、违法违规融资担保现象时有发生、一些PPP项目存在不规范现象，这些问题不容小觑。地方债务风险特别是存量债务风险不可掉以轻心。
    从国家治理现代化建设的需要来看，各种风险也必须有对应的应急机制。正如财政部相关负责人日前所讲，出台《预案》，是为了建立健全地方政府性债务风险应急处置工作机制，坚持快速响应、分类施策、各司其职、协同联动、稳妥处置，牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线，切实防范和化解财政金融风险，维护经济安全和社会稳定。这是“政策储备”，为了防患于未然。
    同时，财政部相关负责人也强调，财政重整是指高风险地区通过实施一系列增收、节支、资产处置等短期和中长期措施安排，使债务规模和偿债能力相一致，恢复财政收支平衡状态。实施债务高风险地区财政重整，是地方政府债务应急处置的重要内容，也是世界各国普遍采用的做法。

与“43号文”一脉相承有延伸

    的确，在兴业证券固定收益分析师唐跃看来，由于我国财政体制的特殊性，地方财权和事权不匹配，造成地方政府在债务融资上与中央政府的“博弈”，即一些地方出于加快发展和自身债务最终会由中央财政承担的考虑，脱离当地经济发展的实际需要和财政承受能力大规模举借债务，这是地方政府债务负担庞大的根本原因。《预案》进一步明确了地方政府对其举借的债务负有偿还责任，能够有效降低甚至消除地方政府在债务融资上与中央政府的“博弈”行为，从而有助于形成地方政府性债务的硬约束。
    那么，如何进行预警？按照《预案》的规定，县级以上地方各级政府设立政府性债务管理领导小组，作为非常设机构，负责领导本地区政府性债务日常管理；若出现政府性债务风险事件，管理领导小组转成债务应急领导小组。这意味着，财政部门作为政府性债务归口管理部门，需要掌握本地区政府性债务状况，进而做出预警提示。
    出现预警，中央对地方政府是否能做到不救助呢？唐跃表示，中央政府不会对地方政府进行救助。但在现行预算体制规定范围内，比如通过国库现金管理和资金调度等，在政府层级间进行资金调度，用于应付短期性支出，是财政系统日常操作手段。
    张旭表示，中央多个文件表明，对于地方政府债务，中央政府不会救助。我国层级政府（中央和地方）之间的财政收入和支出责任不对等，这是当前我国地方政府大规模举债的重要原因。长远来看，厘清中央和地方之间的财政关系，做到权责明确，才能真正解决地方政府防风险、促发展的难题。
    其实，《预案》和《指南》的内容与国务院于2014年9月底下发的《关于加强地方政府性债务管理的意见》（以下简称“43号文”）一脉相承。43号文曾要求“建立债务风险应急处置机制，各级政府要制定应急处置预案，建立责任追究机制”，《预案》和《指南》是在应急处置机制的要求上做出具体的规划，是“43号文”的进一步延伸。其目的在于规范地方政府融资行为，防范和化解财政金融风险，守住不发生区域性系统性风险的底线。
    “但《预案》和《指南》作为“43号文”的延伸，多在进一步规范地方政府债务融资问题。”张旭强调，2015年债务置换以来，城投债金边属性明显加强。事实上，自今年8月份以来各部委均在提示地方政府债务存在的弊端。但从市场表现来看，城投债估值反映仍然钝化，对负面信息视而不见，一级认购倍数依然明显高于产业债。“而且，2015年债务置换后，地方政府及平台的融资情况发生了根本性变化。”张旭强调，截至今年11月14日地方债发行总量已经将近9.7万亿元（包括新增地方债），按照财政部3年的债务置换目标，置换时间已完成2/3，即大部分地方政府的存量债务风险依靠债务置换正在化解。同时，2014年以后财税预算体系变化也在规范地方举债融资，主要表现在两个方面：部分政府性基金收入调入一般预算收入，部分专项转移支付调入一般转移支付。正因为大部分存量债务的问题正在解决，但不能解决全部问题，且新增的债务未来又将形成新的存量债务，所以更应关注后续债务问题，防止过度扩张。这一切均在为规范地方政府后续融资做铺垫。
    
对地方债和城投债定价影响较大

    那么，新规的出台对地方债和城投债的定价有何影响？在唐跃看来，新规使地方与中央、地方与地方信用分离，地方债与国债、各省地方债的溢价将拉大，地方债定价更加关注地方实力。
    首先，地方债务置换解决的是2015年以前存量债务的风险，而置换后地方债亦面临着到期兑付本息的问题。由于地方债非市场化发行、配置压力和地方政府尚未出现违约事件，地方债与国债之间的溢价明显压缩（目前为18BP）。而根据《预案》要求的“地方政府负有偿还责任的债务，中央实行不救助原则”，即意味着地方政府信用与国家信用分离，地方债与国债之前享有的政府信用存在差异，溢价将扩大。
    其次，各省的财政实力千差万别，而地方债定价上并无明显分化，在中央不救助的原则下，地方政府间信用分离，之间的溢价也将拉大，财政实力较强地区将享受较低的溢价水平，反之，财政实力较差的地区有走阔压力。
    唐跃认为，相较于地方债，城投债存在估值调整和分化压力。目前，城投债反映的是流动性风险而并非信用风险。《预案》和《指南》的出台，对城投平台整体偏负面，存在估值调整压力。事实上，根据2013年的审计结果，负有偿还责任的债务中城投债仅占50%左右，有个别省份占比甚至很低，意味着部分地区的城投债大部分并没有纳入政府性债务中。《预案》和《指南》的出台，将对城投债的定价产生影响：首先，2014年之前的城投债属于政府债务的概率较高，资质好于2014年之后发行的，但面临着置换时估值上的不确定性。其次，2015年之后发行的城投债关键看是否有地方政府的担保承诺，有担保承诺的强于无担保承诺的，定价上有优势。最后，城投债定价未来倾向于产业化。因2015年以后发行的城投债整体的债务属性并不明确，产业化的趋势更有可能，城投债的定价将向产业债靠拢，更加取决于城投本身资质和项目的现金流。