是什么羁绊了供给侧改革？

编者按
    当前，供给侧改革进入深水区，结构性矛盾和改革压力凸显。供给侧改革要采取何种架构和策略才能更加有效推进？如何进一步厘清“去库存、去产能、去杠杆、降成本和补短板”与“供给侧结构性改革”的关系？如何通过供给侧结构性改革实现新旧动能的快速转换。在前不久举行的“财经年会2017：预测与战略”上，联办财经研究院院长、国家税务总局原副局长许善达，中国社会科学院学部委员、国家金融与发展实验室理事长李扬，清华大学经管学院常务副院长、中国人民银行货币政策委员会委员白重恩等专家从学术和实践的角度，围绕供给侧改革提出了各自的真知灼见。本报特将他们的会上发言编辑整理刊登，以飨读者。

消除产能过剩的任务还很艰巨

    在以前我国的改革或者宏观经济工作中，重点做的都是需求改革。并不是过去就不搞供给，现在也不是不做需求，而是工作重点有了变化。从今年开始，工作重点转到以供给侧改革为主。
    现在搞供给侧改革，不是需求方面就不做工作，而是工作重点要放到供给侧，这是一个很大的转换。相比而言，这个转换执行起来，比扩大投资要困难。因为4万亿投资是找项目，银行给钱就扩大投资，买钢材、买水泥等都相对比较容易。但供给侧改革就比较难，尤其今年的供给侧改革是非常艰难的。比如说，如何进行供给侧改革，怎么才能完成任务等，在认识上还有很多不同的看法。但是，供给侧改革也不是一年就全部完成的。今年从具体任务上来说，是有一些进展的。比如去产能，我国产能过剩的领域很多，重点是钢铁和煤炭，实际上发电等也存在着产能过剩。
    现在来看，消除产能过剩的目标离完成还差得很远。这个目标也不高，真正完成了也未必就实现了人们所希望的产能利用率。比如，煤炭要减5亿吨，今年煤炭是去产能和控产量同时实行，才取得了现在的成果。所以，去产能有效果，但不能很乐观。
    去库存中农产品的库存最主要的是玉米。今年年初，国家对玉米收购价格的体制已经改变了，但信号传到农村就很晚了，很多农民仍然种了很多的玉米。今年一方面库存多，但产量还很高，玉米去库存的目标今年很难实现。但今年的价格信号已经发出去了，可能明年才能真正把玉米的面积减下来，它的产量才能减少。
    去杠杆的问题，今年杠杆率还是在提高，去杠杆只是提出一些措施。比如，对于一些僵尸企业的坏账怎么处理，政府不能去买单，要敢于让企业违约，采取一些措施。
    降成本有了很重要的举措，最大的举措是营业税改增值税，预期要减5000亿元的税收负担，社保又减了差不多5%，加上一些地方又自己减了一点，大概有1000多亿元。从决策上说，今年已经有了6000多亿元降税费的措施出台，现在财政部、税务总局正在核算减税的效果。我认为，降成本这一项，对很多企业来说，还是很有效的。
    补短板，主要是我们在供给不足的地方，搞一些科技创新，搞一些进口替代产品，在一些地区效果还是很好的。所以，当前的“三去一降一补”是非常艰难的，我们要有一个思想准备，完成这个任务需要好几年的时间。

供给侧改革必须用市场化手段

    供给侧改革有五大任务：第一，去产能。本来大家对这个事情没有怀疑，都觉得产能很过剩，现在怎么就出现了钢不够的问题，怎么出现了煤不够的问题，前面的账是怎么算的？到底够还是不够，产能多还是不多，问题出在哪里？问题出在用非常行政化的手段去算产能和产量。一些重点省份，每一个领导都要下去压产能，这边没压完那边价格上来了，这个问题是非常突出的。所以说，在进行供给侧结构性调整时，要靠市场机制，要靠企业，而不能靠行政化的手段去调整。
    第二，去库存。决策者在决定去库存战略时，心里想的比较多的是房地产。在去库存战略提出之前，全国的房地产已经连续跌了两年多，怎么一下子就涨起来了呢？库存到底是多还是少？原来的判断是对还是错？特别是在去库存的过程中，为什么各地政府迟迟就不肯用提高首付率的市场化手段，而一定要用行政化的手段去做呢？从现在来看，调控手段起主要作用的还是提高首付率。
    第三，去杠杆。目前，各国都把去杠杆作为危机后经济恢复的一个最主要的内容，但迄今为止，各国的杠杆都在提高。美国2007年的杠杆率是229%，到了2015年是250.4%。中国2008年的杠杆率是157%，2014年是217.3%，2015年又上升为222.8%，增长非常快。杠杆的上升有必然性，去杠杆任务的提出，其最大意义在于让整个经济管理、经济改革的侧重点，从反反复复的需求调控转向供给侧结构性改革，转到关注劳动、资本、科技和制度上。去杠杆也罢，减债务也罢，只是表面现象，如果债务都是优良的无所谓。如果杠杆率很高，它能够撬动更大的财富生产是好事。所以，关键问题是不良债务，如果不良债务占的比重比较高，问题就大了。
    第四，降成本。关于降成本，也做了很多事，但现在制度性交易成本还是很高，这又是一个问题。用行政的手段想去降利率，降别的东西，但又会有各种各样的管制，现在政府部门“门好进了，脸好看了，事不办了”，成本非常大。
    第五，补短板。补短板是比较好做的，哪个不行就鼓励，但一鼓励就怕过头，就怕马上出现过剩。总之，中央有一个好的战略，方向也非常明确，下一步要贯彻落实这一战略，就必须要用市场化的手段，否则会适得其反。

加强资产管理，提高政府经济建设支出效率

    政府进行经济建设支出时，短期会立竿见影地看到GDP数值涨上去，不管是政府自己投资，还是给企业补助，这些都会在GDP里面体现出来。如果这些投资效率很低，它的短期效益可能会好于长期的效益，这可能又会促使各级政府比较关注短期效益，而对长期效益有所忽视。所以，需要解决这种短期和长期效益的平衡问题。
    2008年以来，政府经济建设的支出在大幅增加。宏观上，总体的经济效率是下降的。比如，总体的投资回报率在下降，总体的全要素生产率增长速度在2008年之后也比之前低了很多。从微观层面的数据看，企业的效率分化非常严重，以前有效率的企业依然比较有效率，以前没有效率的企业变得更加没有效率。所以，这些都使得整体的经济效率在下降。如果政府的经济建设支出跟这个有关，怎么让政府的经济建设支出变得效率更高呢？国家已经采取了很多的措施，如大力加强预算管理，使预算变得更加全面和规范化。对债务的管理也做了很多工作，2014年通过了新的《预算法》，都是为了对地方政府债务进行更加有效的管理。
    从长期来看，因为各级政府有很多资产，这些资产都用来还债，而借来的这些债用来做投资，可能又是效率很低的，这就存在问题了。如果政府没有这些资产，其借债的能力受到了限制，那投资能力也受到了约束。
    我们期待，政府的资产可以用来帮助企业降低成本。如果政府的这些资产都用到低效的投资上，那么用资产来支持社会保障和支持降成本的能力就会减弱。另外，政府支出很多不是普惠的，政府的一部分支出是用来给各种企业补助，而这些补助是有选择的，选择这些行业去补助，其他行业就得不到补助。如果政府的这些资产得不到有效的控制，不对地方政府的资产存量进行考核，地方政府就可能把这些资产用到各个方面，有些还可能会造成扭曲，使得不同企业获得要素的成本不同。在财政体制中，预算管理已经在向前推进，债务的管理也在推进，但对资产的管理还很不够，希望在这方面能够推进得更快。
    （本组文字由记者潘晓娟编辑整理）