新常态下完善我国外资银行规制的对策建议

一、我国外资银行规制的发展历程

    1979年，日本输入银行成为首家获批在华设立常驻机构的外国银行。此后，国际金融界一些知名度较高的外资银行陆续到中国落户。1983年，中国人民银行公布了《关于侨资、外资金融机构在中国设立常驻代表机构的管理办法》，规定了中国对外资银行的开放区域及业务范围，并强调外资银行在华只能从事非盈利性活动。
    1985年，中共中央国务院颁布《中华人民共和国经济特区外资银行、中外合资银行管理条例》，准许厦门、珠海、汕头和深圳4个经济特区向外资金融机构开放，正式开启了我国金融业对外开放的进程。1990～1994年，包括上海、大连、天津、南京、青岛等在内的23个城市，相继获批设立外资银行营业性机构。1994年,中共中央国务院正式颁布《中华人民共和国外资金融机构管理条例》,明确规定外资银行的市场准入条件和监管标准。这段时期，我国对外资银行在地域及业务范围等方面的开放程度都有所提升，对外资银行的规制也逐渐向规范化、法制化过渡。
    1996年至1999年，随着《上海浦东外资金融机构经营人民币业务试点暂行管理办法》的颁布、亚洲金融危机的发生，我国进一步放宽对外资银行在开放区域和业务范围等方面的限制。2002年，国家出台了《外资金融机构管理条例》，中国人民银行也先后出台了《外资金融机构管理条例实施细则》及《外资金融机构驻华代表机构管理办法》。在履行“入世”承诺的基础上，还深化落实了多项金融业的开放举措。2006年，中共中央国务院又颁布了《外资银行管理条例》，取消了对外资银行的非审慎性限制以及经营人民币业务的地域和客户限制。
    2015年，中共中央国务院公布《关于修改〈中华人民共和国外资银行管理条例〉的决定》，从操作层面进一步放宽了外资银行的市场准入条件和经营人民币业务条件。在市场准入方面，《决定》对外商独资银行、中外合资银行在中国境内设立的分行，不再规定其总行无偿拨给营运资金的最低限额；不再将已经在中国境内设立代表处作为设立外商独资银行、中外合资银行以及在中国境内初次设立分行的条件。在申请经营人民币业务方面，《决定》将外资银行营业性机构在中国境内的开业年限要求由3年以上改为1年以上，并规定外国银行的1家分行已获准经营人民币业务的，该外国银行的其他分行申请经营人民币业务不受开业时间的限制。
    
二、新常态下在华外资银行面临的挑战和机遇

    2014年5月，习近平总书记在河南考察时首次指出，中国经济发展呈现出的阶段性特征是一种“新常态”，应把握好当下所处的战略机遇期，保持平常心应对这种状态。在同年11月召开的亚太经合组织(APEC)工商领导人峰会上，习总书记进一步从速度、结构和动力三个方面阐释了“经济新常态”的主要特征。
    新常态下的挑战。第一，传统业务遭受冲击。与中资银行类似，目前在华外资银行的传统业务本身就面临着被证券、保险等非银行金融机构“瓜分”的现状，传统信贷业务面临的形势将更为严峻。此外，随着“去中介化”现象在金融行业愈演愈烈，互联网金融势必动摇银行业的垄断地位。第二，经营风险增加。一方面，在经济结构调整升级的过程中，外资银行出现信贷风险的几率将会增加，近年来其不良贷款总额和占比的持续“双升”就印证了这一点。另一方面，随着我国金融市场的不断开放，相关机构将强化完善对外资银行的监管，形成“宽进严管”的新思路，一定程度上提升了外资银行的合规风险。第三，金融产品的创新性有待提升。与中资银行相比，目前在华外资银行尚未能充分发挥其金融产品国际化的优势，在本不具备区位优势的前提下，将更加不利于其在华市场的拓展运营。
    新常态下的机遇。第一，即使经济增长速度有所放缓，但我国经济增量仍然十分可观，加之经济结构的优化升级以及增长动力的多元化发展，在华外资银行势必拥有良好的发展前景。第二，在政府简政放权的整体部署下，金融行业也将进一步坚持开放式发展，为外资银行营造了宽松的政策环境。第三，我国金融市场的开放，将有利于人民币国际地位的提升，为以产品国际化为主要特征的外资银行提供了便利的发展条件。
    
三、完善我国外资银行规制的对策建议

    基于上述分析，相关规制举措应致力于引导外资银行更好地抓住机遇、应对挑战、顺应经济新常态，充分发挥外资银行带给中国金融市场的积极效应，尽可能减免金融市场开放可能带来的负面影响。在梳理归纳我国外资银行规制发展历程的基础上，从市场准入、市场运营和市场退出三个环节，提出全面完善我国外资银行规制的对策建议。
    ——市场准入方面
    1.控制外资银行的规模和质量。规模方面，外资银行的引进数量应与我国经济发展水平及业务吸收能力保持一致，同时也要注意限制外资银行在全国设立的机构总数以及同一地区设立的机构数，防止外资银行对当地金融市场的垄断。质量方面，对申请进入的外资银行的资产规模、资产质量、运营资金等硬性条件，以及来源国情况、内部管理制度、管理人员素质等软性条件进行综合性评价。对无法达到审批标准的外资银行，不予准入。
    2.规范外资银行的地域分布及准入形式。通过适当放宽准入条件或给予税收优惠等政策措施，鼓励外资银行进入我国金融业发展相对落后以及国家政策重点支持的区域。例如结合国家“一带一路”经济发展战略、“长江经济带”区域发展战略、“京津冀一体化”协同发展战略等，有侧重地引入外资银行。在准入形式方面，鼓励外资银行大力创办和发展中外合资机构，以便于中方更好地学习国际先进经营理念，促进当地经济乃至全国经济的发展。
    ——市场运营方面
    1.适当放宽业务范围，逐步取消优惠政策。虽然为了避免由外资银行进入引发过度竞争现象的发生，尚不能完全开放其业务范围。但为充分利用外资银行的国际化优势，应适当放宽其业务范围，鼓励外资银行提供包括：跨境贸易融资、制定市场策略、贸易结算和现金管理等在内的特色金融服务，使其与中资银行之间实现差异化竞争。为进一步完善金融市场机制，应逐渐取缔对外资银行在税收及相关费用减免等各种优惠，使中外资金融机构在一个更为公平的环境下开展竞争。
    2.构建市场运营评价指标体系。在参考借鉴国际通用的ROCA评级体系与美国的CAMEL评级体系基础上，构建在华外资银行市场运营评价指标体系，通过观测、统计资本充足率、资本利润率、不良贷款率等指标数据的变化，对外资银行的盈利状况、经营风险等进行评价并定期公布评价结果，以此作为对外资银行经营业务范围实行分级管理的重要依据。此外，还可参照评价结果，提倡有条件的外资银行建立内部风险控制机制和信息披露机制，循序渐进地培养外资银行的自律意识。
    ——市场退出方面
    1.建立危机预防及应对机制。致力于构建事前预防、事中监控、事后处置的“三道防线”。加强规制机构对外资银行危机隐患的监控力度，引导外资银行有效识别潜在风险，并对风险进行归类，采取不同的应对措施。
    2.积极推进和完善存款保险制度。同其他国家相比，中国正式推行存款保险制度的时间较晚，2015年5月正式颁布并实施了《存款保险条例》，建立起自己的存款保险制度。未来，一方面应在政府宏观调控下，引导包括外资银行在内的所有存款性金融机构深入了解相关政策，积极推进存款保险制度的实施。另一方面，应根据存款保险制度实施反馈情况，在投保机构的范围、存款保险基金的规模等方面，对制度做进一步的完善和细化。
    （文/山东财经大学利龑 王海波 吴彬）
    ［本文是山东省社会科学规划重大课题“外资金融规制评价体系研究”（14AWTJ01-6）的阶段性成果］