2017对PPP参与方提出的5个希望

尹昱

    近年来，PPP模式在我国取得长足发展。有数据显示，拟做PPP项目的数量已超过了世界其他国家的总和。但值得关注的是，项目的平均质量在已较成熟的特许经营领域反而下降了。分析其中原因，主要一点就是PPP遭受了生命不能承受之重——其被寄予缓解地方政府债务增长、拉动经济增长等诸多“厚望”，而在实践中逐渐变形。
    正是在各方利益诉求的合力推动下，2016年出现了一些似是而非的PPP项目，这就是部委督导时指出的变相融资、兜底回报、名股实债和拉长版BT等。
    随着2017年的到来，PPP的发展面临着新的挑战，如财政部三批示范项目的发布，2017年将迎来落地高峰，项目签约后，融资难的问题更为迫切；又如，第一批落地的PPP项目陆续进入运营阶段，市场风险、政策性风险将逐渐暴露等。
    为此，笔者对PPP的主要参与方——地方政府、社会资本、金融机构和咨询机构提出了5个希望。

1希望各方对PPP内涵和外延的认识更加深化，PPP回归其投资方式属性和提高效率的初心。

    PPP是社会资本建设、运营应由政府提供的基础设施和公用服务的投资方式，尽管它有减轻地方政府当期财政负担，调动民间资本、社会资金的作用，但PPP不是地方政府一种新的融资方式。简单把PPP看作地方政府新融资手段的模糊认识，导致了实践中的错误做法。
    例如，投资者做PPP是一种投资行为，它承担投资风险，回报率应参照其行业平均回报率。而相关文件要求社会资本“合理利润率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准”，这样的认识，模糊了股权与债权，为项目后期运营埋下隐患。而且这种模糊认识还可能导致部分金融机构直接做社会资本，对投资者产生了挤出效应。
    希望2017年PPP回到提高建设和运营效率的出发点，才能走得更远、更稳健。

2希望地方政府围绕公共物品和公众服务搞PPP项目，多一些企业家PPP，少一些市长PPP。

    希望在PPP领域也要厘清政府和市场的边界，地方政府应不再迷恋行政性配置资源，少搞“拉郎配”；应从注重吸引社会资本的投资，转到关注PPP项目绩效和公共服务的提升。
    希望政府搞好市政公用事业价格改革，为使用者付费的PPP项目打开收益空间。
    希望看到上海、深圳等发达地区也搞PPP，那才是真正的物有所值。
    在公共服务领域，希望从购买工程向购买服务转变、拉长版的BT向英国PFI转变，真正按可用性付费和运维绩效付费。

3希望社会资本及其联合体树立长期合作的思想，从盯着施工利润向通过提高建设运营效率取得回报转变。

    基础设施、市政公用事业具有长期稳定的现金流，是很好的投资对象，但社会资本同时也应接受公益性强、微利的属性，树立与政府长期合作的观念。
    笔者认为，正是因为没有长期合作的打算，同时为克服出资能力不足，部分工程公司与信托、租赁公司、基金等捆绑成联合体投标。但需要注意的是，施工企业与各类财务投资者利益诉求不同，施工企业一开始就想着出表、退出，财务投资者由于其资金有期限，退出则是刚性的。而如果PPP这段“婚姻”中只有利益没有感情，联合体两方一开始就没想“白头偕老”，那么先天就具有不稳定性，一旦运营期遇到大的市场和政策风险，会出现大面积的联合体破裂。就像第一轮外资BOT留下的教训那样——当项目运营亏损时，身兼业主的工程公司、设备供应商和财务投资者会先后提前退出联合体，只有运营商兼业主留下。
    希望工程公司、施工企业不要拿投资标当施工标投，大型工程公司可以组建运营公司，培育专业的运营商；希望联合体内部也要树立长期合作的思想，这样联合体进入运营期后才能稳定，携手共同度过漫长的“婚姻”。

4希望金融机构号准PPP的脉，针对PPP项目的特点提供融资。

    与工业企业相比，PPP项目存在“担保难”、“抵押难”，最终导致了融资难。但值得注意的是，特许经营类PPP有特许经营权项下的收费权、公共服务类PPP有PPP项目合同项下的政府付费的收费权，在投资者履约和地方政府履约的前提下，PPP项目的市场风险其实较小。由此笔者认为，收费权是PPP项目支撑融资的最大优势。而项目融资是以项目自身资产和现金流为依据发放的贷款，应是最适合PPP特点的融资方式。
    希望金融机构针对PPP项目特点，借鉴项目融资做法，围绕PPP项目收费权这一优势做好融资创新，同时要将风险分摊给其他项目利益方，金融机构才能更好地支持PPP的发展。5希望咨询机构尽快壮大，提供高质量的PPP咨询服务。    上世纪90年代，利用外资的大型BOT项目的咨询由国外机构垄断，2003年之后的市政公用设施BOT项目也有外资顾问的身影。这一轮PPP，国内咨询机构已经成长起来了，笔者预计，当前国内巨量的PPP项目实践必然催生国际一流的咨询机构。
    希望咨询机构总结前两轮PPP项目成功的经验的和失败的教训，从编制两论证、一方案（财政承受能力论证、物有所值论证、项目实施方案）向投融资顾问转变，从注重过程包装到注重项目实质性风险转变，不断提高咨询能力，为地方政府和社会资本提供更高质量的咨询服务。
    对于一带一路“走出去”的PPP项目，咨询机构还肩负着提供智力支持的重任，国内企业不能只出资金、卖设备、搞运营，应将20多年前利用外资、进口设备和国外律师等咨询服务全套反向复制出去，希望咨询机构也要走出国门，为“走出去”企业提供智力支持。
    （作者系国家发展改革委PPP专家库专家，建行总行级精品课程培训师）