打造“建设+运营”内循环财务机制 “蓄力”城市轨道交通可持续发展

    解决我国城市轨道交通财务可持续问题，需从综合性解决相关问题着手，提升竞争效率推进供给侧结构性改革，重视投融资与价格等需求侧管理工具间的联系，并从可预见收入的角度切入，建立稳定的土地增值回收模式，通过供给与需求两侧同时发力提升我国城市轨道交通财务“体内循环”能力。

马德隆

    随着新型城镇化的快速推进，城市及城际轨道交通成为规划建设热点。2016年，我国城市轨道交通运营里程突破4100公里，未来建设规模仍呈快速扩张趋势。值得注意的是，在规模不断扩大的同时，建设成本也在持续上升，如北京地铁16号线投资已突破12亿元/公里。这些使得我国城市轨道交通既有的财务机制面临巨大挑战，亟待改善。

剖析问题

    从我国已有城市轨道交通发展经验来看，几乎所有项目都是在建设阶段利用“政府投资+银行贷款”解决一次性资金投入问题，在运营阶段通过政府补贴解决运营亏损问题。换句话说，我国城市轨道交通的发展仍主要依赖财政性资金的投入。这种模式难以维系当前及未来我国城市轨道交通健康发展的资金需求，在实践中暴露出诸多问题。
    
问题一：资金来源和投资主体单一

    从资金结构看，我国城市轨道交通项目的政府财政性资金投入比例逐年加大，是40%资本金中最重要的来源；通过融资平台的国内贷款占全部资金来源的比例上升为60%左右，资本金外的融资几乎都来源于贷款。
    从投资主体看，无论是政府财政资金，还是与银行间接融资和与企事业单位的直接融资，我国城市轨道交通项目建设均高度依赖国有资本（95%以上），民间投资及外商投资所占比重均很小。
    
问题二：社会资本的进入仍存投资体制障碍

    尽管政府先后出台了鼓励和引导民间投资若干意见和PPP示范项目等政策、文件，而城市轨道交通项目又是PPP模式的优良标的，但一方面，由于各种“弹簧门”、“玻璃门”等体制性障碍的存在，将社会投资、尤其是民间投资挡在了门外；另一方面，由于契约意识、权益保障、管理模式等涉及政府投资体制的改革尚难以匹配，导致很多城市轨道交通项目难以形成具备商业可行性的盈利模式，令包括社保基金、保险公司等机构投资者在内的社会资本，对城市轨道交通等基础设施项目想进不敢进。
    
问题三：“重建设轻运营”较为普遍

    各大城市把城市轨道交通的规划和建设摆在突出位置，但其作为自然垄断行业，对于运营中如何通过价格、补贴、成本管控等规制工具来平衡项目的经济效益和社会效益，却普遍重视不足。各城市地铁运营公司虽有巨大客流支撑，仍都需要财政补贴以维持正常运营。
    笔者认为，造成这样情况的原因：一方面，城市轨道交通作为地方政府定价的公益性服务，运营公司对其最主要和最直接的票款收入缺少自主权和浮动范围，而政府即使调价也往往会滞后于市场变化；另一方面，运营公司从政府获得的补贴缺乏相应的制度和依据，制度性供给的缺失对冲了企业经营中降本增效的积极性。
    
问题四：产生的土地增值难以回收

    从可预见收入的角度来看，除票款和补贴外，城市轨道交通最重要的收益，就是对于轨道沿线区域由于交通条件的显著改善带来的土地增值。主流的土地增值回收模式有两种，其一是以美国为代表的征收土地价值税的形式，其二是以香港为代表的综合开发模式。但基于现行的土地及税收制度，这部分增值的回收机制并未在国内得到广泛应用，大量利益被沿线业主无偿占有。

思路设想

    通过对现有制度的剖析，笔者认为，应通过供给与需求两侧同时发力，形成一整套“建设+运营”的内循环且适应国情的财务可持续机制，保障我国城市轨道交通的健康发展。主要的思路和设想有4点。
    
思路一：着眼提升竞争效率，推进供给侧结构性改革

    城市轨道交通是较早开展PPP的交通领域之一，北京、深圳等地已引入了港铁公司进行全周期合作，与社会资本合作已具备一定经验。但是，这些PPP项目多是从投融资模式的角度考虑，以BOT为实质，侧重解决资金来源和降低成本问题。而笔者认为，当前应以提升竞争效率为定位引入战略投资者。
    具体来说，地方政府应通过国家发展改革委、财政部PPP示范项目，逐步引进战略投资者，推进地铁运营公司间有效竞争的供给侧改革，降低垄断带来的效率损失。考虑到融资平台政府融资功能的剥离，今后很多项目都要向PPP转变，这不仅是程序性的形式规范，更是通过循序渐进的制度性供给，促进竞争效率提升，提供行业发展新动能。
    
思路二：充分重视投融资与价格等需求侧管理工具间的联系

    无论是吸引社会资本投资还是负债融资，建立合理的投资回报机制是构建盈利模式的关键。建设资金对应投融资模式，运营资金对应收入和补贴，“建设+运营”就需要充分重视投融资与收入补贴间的联系，综合运用价格、财税等多种需求侧管理工具，从财务全链条视角建立投资回报机制。
    笔者的思路是，基于财政预算的限制，一方面，需要在重视政府规制的基础上给予制度化、动态化的财政补贴，并寻求补贴水平与市场参与度的平衡点；另一方面，应尽可能获取足够的票款收入来维持行业的持续发展，同时在票款收入与土地增值回收等非票务收入之间求取动态平衡。
    
思路三：土地开发与城市轨道交通发展协调统一

    建立稳定的土地增值回收模式是实现城市轨道交通财务可持续发展的重要前提。笔者建议：
    首先，为了规避现有的制度风险，不妨转移重点，避开市中心既有站点等土地问题较敏感的区域，将眼光放长远，把握新建地铁站点及周边综合开发的机遇，前瞻性做好土地权属、变性、出让等城市规划工作。
    其次，应关注以地铁为核心推进城市地下空间综合开发。当前我国在地下空间利用上与发达国家存在较大差距，城市轨道交通建设浪潮给整体开发城市地下空间带来巨大机遇。在地铁站点综合开发面临的最大难点土地性质问题上，我国现行《土地管理法》等法律法规规定的土地性质适用于其“地上附着物”，也就是说，尚有余地充分考虑以地下空间综合开发实现地下商业反哺轨道建设，同时为地下土地制度的完善积累实践经验。
    
思路四：建立土地增值税费回收机制

    国内土地增值税费回收机制虽然在实施上存在一定制约，但其基本理论与逻辑符合经济运行的效率与公平，是需求侧政府调控的有力工具。同时，美、法、日等国的经验表明，该模式不仅具有可操作性，也是反哺城市轨道交通建设的有效手段。对此，笔者的思考有：
    首先，应针对住宅与商业进行分类征收。一方面建议实行流转税与保有税并重的政策，重点向个人住宅征收土地增值税费。另一方面建议按照商业自身的生产经营特点，对其从保有环节征税为主。
    其次，应与现行税种有机结合。在稳定宏观税负的背景下，该机制宜与现行税种有机结合，在不开征新税种的前提下保证征收效率。建议通过与正在试点并将推广应用的房产税有机结合，在房产税中针对沿线住宅和商业按影响范围和增值比例进行征收。
    （作者单位：国家发展改革委综合运输研究所交通政策与管理研究室）