深圳GPO整改疑似放缓 限制公权力需反垄断法和公平竞争审查并行

中国经济导报记者|蔡若愚

    时间已进入11月，距今年4月国家发展改革委公布深圳GPO行政垄断案已半年有余，距深圳GPO一年试点期结束也已4个月左右。然而，深圳市卫计委承诺整改的脚步似有放慢，甚至出现停滞迹象。中国经济导报记者了解到，深圳市卫计委虽然完成了三项具体整改，但在最关键的“修改完善相关政策文件”方面始终没有实质性动作。而有消息称，广东东莞将依托深圳市确定的第三方药品集团采购组织，开展跨区域联合集团采购。
    整合多家医疗机构的药品需求形成采购大单，从而获得更低的团购价格和更好的服务，这就是药品集团采购即GPO的要义。业内普遍认为，该模式本身没有问题，但在采取何种实施方式上，必须要引入竞争机制，要符合《反垄断法》和公平竞争审查制度的要求。各个集团采购组织之间存在竞争，才能提供更好、更有效率的服务，才能使患者真正享受到“药品团购”的实惠。
    
承诺打折扣，深圳卫计委“两法一规”修改难产

    今年4月7日，国家发展改革委网站发布《深圳市卫计委承诺纠正公立医院药品集团采购改革试点中滥用行政权力排除限制竞争行为》一文。文中称，深圳市卫计委在推行公立医院药品集团采购（又称“GPO”）改革试点过程中，涉嫌滥用行政权力排除限制竞争，包括：只允许一家集团采购组织（经遴选为全药网药业）提供药品集团采购服务；限定深圳市公立医院、药品生产企业使用全药网药业提供的服务；限定药品配送企业由全药网药业指定。
    国务院反垄断委员会专家咨询组成员、对外经济贸易大学竞争法中心主任黄勇告诉中国经济导报记者，按照正常的市场逻辑，医院通过集团采购药品以降低购入价格，集团采购组织受医院委托代为购买所需药品，提供团购服务，因此只要符合规定资质、能够为医院提供团购服务的经营者，都可以平等进入这个市场。但深圳模式是通过遴选的方式，从已经符合资质的企业中确定一家GPO组织，这样就使其他有能力、有意愿参与药品集团采购的经营者被排除在外，导致深圳市公立医院药品集团采购市场一家独大，没有竞争。
    中国经济导报记者了解到，在去年深圳GPO试点中胜出的全药网隶属于深圳海王集团，而海王集团是一家从事医药制造、流通和零售的企业，与其他药品生产经营企业存在竞争关系。黄勇表示，政府通过下发文件的形式赋予全药网议价权、采购权和指定配送权，同时全药网的母公司又是参与市场竞争的主体之一，显然对其他经营者有失公平。
    同时，由GPO组织指定药品配送企业的方式与2015年国务院办公厅发布的《关于完善公立医院药品集中采购工作的指导意见》直接冲突。后者明确保障了药品生产企业自主选择配送企业的权利，规定“药品可由中标生产企业直接配送或委托有配送能力的药品经营企业配送”。
    为此，深圳市卫计委承诺进行整改，并提出3项具体措施：一是确保公立医院药品采购自主权，允许公立医院自主选择全药网或广东省平台采购；二是确保选择药品配送企业的自主权，药品生产企业可自主选择确定配送企业；三是确保药品生产企业自主权，允许其选择全药网或其他采购平台向深圳市公立医院销售目录内药品。
    在此基础上，深圳市卫计委承诺将在试点期内修改完善相关政策文件，使其符合《反垄断法》的规定和公平竞争审查制度的相关要求，支持符合条件的GPO组织进入相关市场——简而言之，就是要打破“一家独大”，引入竞争。这涉及到修改此次试点所依托的“两法一规”，在反垄断业内人士看来，此举甚至比3项具体整改更为关键，更具本质意义。
    然而，直到今年6月试点期结束，只见3项具体整改，未见最关键的相关政策修改——深圳市卫计委的承诺打了折扣。中国经济导报记者了解到，截至目前，据承诺时限又过了小半年，但深圳市卫计委方面仍表示，政策修改还在研究讨论中。
    
GPO模式没有问题，需注意的是实施方式

    深圳市卫计委对整改似有懈怠之时，广东省内，GPO采购模式却显现出全面开花之势。今年7月14日，广州发布公立医院综合改革实施方案，明确依托广州公共资源交易中心建立GPO平台，实施带量集中采购，公立医院统一组团、集中招标采购，实施统一配送。除此之外，佛山、清远、东莞等地也均提出了自身的GPO方案。
    GPO模式之所以备受青睐，源自其在降药费、控流程等方面的积极效果。北京大学卫生法学研究中心王岳教授告诉中国经济导报记者，对比目前正在实行的广东省平台药品集中采购，GPO是有优势的。“比如说，在GPO整合订单后，以量换价，综合规模、资金等多种优势获得更多的折让，可最大限度挖掘市场潜力。”王岳说，“另外，GPO可以参与医院供应链管理。有些省级招标平台虽然规定医疗机构应当在收到药品30天或60天内向医药企业支付货款，但在实践中很难落实。而GPO以信息技术为支撑，在省平台框架下构建药品供应链和资金流管理信息系统，可以提高合同的履行效率。”
    正是因为GPO模式具备的这些优势，自2016年上海、深圳开启试点后，今年很快就有了多地跟进。除了广东省内各市的踊跃参与，湖北、重庆等省市也释放出引入GPO模式的信号。未来还会有多少省市跟进尚不可知，但从GPO诞生地美国方面的统计数据看，超过96%的美国医院都参与了GPO，医院采购总量的72%通过GPO实现。
    这种情况下，探讨GPO这一概念本身，意义已不大，更重要的是如何在中国寻找到一种合适的实施方式。事实上，GPO进入中国后，上海模式和深圳模式均受到不同程度的质疑。以政府为中心的上海模式被认为并非真正的GPO模式，而深圳模式中，政府虽退居其后，但“一家独大”的GPO组织却又走向另一个极端。
    在这方面，王岳认为，美国的GPO经验值得借鉴。据其介绍，美国的医疗机构选择GPO拥有更大的自主权，既可以加入一家或多家GPO，也可以不通过GPO自行寻找供应商供货。GPO的主要工作是按照医疗机构的采购意向努力降低采购成本，并不会为医疗机构指定任何产品。
    由于集团采购是通过集合买方力量提高议价能力，容易涉及买方共谋、横向垄断等问题，因此美国的反垄断法对GPO采购提出两个控制指标：一是一个医院某一产品或服务通过一个GPO采购的数量，不能超过相关市场上该商品销售额的35%，因为买方的采购能力一旦过强，可能导致生产商利益受损，从而带来产量减少、质量降低等一系列问题，最终损害的是患者的用药权益；二是一个医院通过某个GPO采购的总额，必须低于该GPO所有采购总额的20%，以防止通过GPO实现价格固定或其他限制竞争行为。
    相比之下，“深圳模式采取‘单一货源’、独家GPO、唯一采购渠道等强制性措施，而且盈利模式不够透明，缺乏政府监管，必然会挫伤公平竞争的市场竞争规则。”王岳说。
    鉴于上海和深圳两地GPO试点的经验和教训，王岳认为，政府如果设立非营利性的GPO组织，更容易受到各方面的认同；如果是营利性的GPO组织，应不宜限定一家，让医疗机构根据各自采购习惯，自行选择不同的GPO组织。政府只设定GPO的准入标准和条件，让符合标准和条件的企业自由进入市场参与竞争。
    
GPO监管：破除行政垄断，加快落实公平竞争审查制度

    党的十九大报告明确提出，要打破行政垄断，防止市场垄断。《反垄断法》明确禁止行政机关滥用行政权力排除限制竞争。贯彻落实党的十九大精神和法律法规要求，各级行政机关应增强市场意识、法律意识和竞争意识，努力做市场公平竞争的维护者和促进者，不做统一开放、竞争有序市场体系建设的阻碍者，尤其不应滥用行政权力在本来开放的市场中制造新的垄断。
    GPO在中国仍是新生事物，目前仍主要由地方政府来发起实施，但这并不意味着地方政府可以借改革之名忽视相关法律法规的存在，忽视市场公平竞争的要求。深圳GPO行政垄断案就是最好的例子。国家发展改革委最终以“滥用行政权力排除限制竞争”叫停了深圳模式GPO并要求其整改，因其实施的GPO试点方案违反了《反垄断法》第八条“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，排除、限制竞争”；第三十二条“行政机关不得滥用行政权力，限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品”等规定。
    统一开放、竞争有序的市场体系，是市场在资源配置中起决定性作用的基础，而公平竞争审查制度的实施，正是为了规范政府行为，防止政府过度和不当干预市场，保障资源配置实现效益最大化和效率最优化。
    黄勇告诉中国经济导报记者，过去在限制公权力方面，《反垄断法》中有禁止滥用行政权力排除限制竞争的规定。而从去年开始，公平竞争审查制度的出炉对政府行为有了进一步约束。一方面，政府出台涉及市场主体经济活动的政策措施要符合《反垄断法》和公平竞争审查的内容；另一方面，如果出台的政策措施违反了《反垄断法》，反垄断执法机构会依法调查处理，政策制定机关要及时纠正排除限制竞争的行为，维护公平竞争的市场秩序。
    “在我国公平竞争审查制度刚刚实施的阶段，需要执法机关通过叫得响的案例，帮助行政部门树立维护公平竞争的观念，国家发展改革委对深圳市卫计委的调查处理，就对规范药品集团采购模式的发展发挥了积极的作用，”黄勇说，“政府在进行医药改革过程中，也应有竞争政策的理念，去设计真正符合市场化需求的制度。”
    中国经济导报记者了解到，由习近平总书记主持中央深改组会议审议通过，国务院印发实施的公平竞争审查制度于去年6月出台，要求自今年开始覆盖全国各级政府部门。其提出的四大类、18项禁止性标准为政府在维护全国统一市场和公平竞争框架下推进各项改革措施提供了明确依据。今年10月23日，经国务院同意，国家发展改革委等五部门联合印发《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》，重申所有与市场经济活动有关的政策措施出台前都要进行审查的要求，进一步强化审查程序和审查标准，充分体现了党中央国务院推行公平竞争审查制度，维护统一市场和公平竞争秩序的决心。这也意味着，今年开始推行GPO的省市都应当按照要求对实施方案和相关制度进行公平竞争审查，不能再出现排除、限制竞争的内容。
    就此角度而言，黄勇直言，深圳GPO“两法一规”的修改并不难。“GPO有多种模式，既可以借鉴，也可以自己设计。但关键还在于认识的转变，政府应当以竞争政策的思维去实现改革目标，在这一过程中摆正政府和市场的关系，以及市场和市场化模式的关系。”黄勇说。