盘点波恩气候大会:专注“做加法”压力或将留给波兰

作者: 公欣
资料图片
中国经济导报记者|公欣

    经过两周密集磋商,由太平洋岛屿国家斐济主持的《联合国气候变化框架公约》第23次缔约方大会(cop23,以下简称“波恩气候大会”)于11月18日凌晨5时许在德国波恩闭幕,比预期闭幕时间推迟一天。

明年波兰见

    相对于加时“24小时起步、36小时常态,48小时不封顶”的气候大会来说,最后一晚谈判5个小时的“加时赛”虽不算令人意外,但也从一个侧面反映此次波恩气候大会谈判的紧张程度。
    究竟成果如何?中国代表团团长、中国气候变化事务特别代表解振华在波恩气候大会闭幕吹风会上表示,“这次会议发展中国家体现了空前的团结,发达国家也展现了很大的灵活性和建设性,所以这次的缔约国大会取得了成功。主要是对《巴黎协定》的实施细则已经达成了一个全面的、均衡的、反映各方关切的谈判案文草案,为明年的谈判奠定了一个好的基础。”
    不过,正如解振华所言,今年大会主要是“做加法”,谈判成果更多的是意见的汇聚,而非共识的形成。
    据悉,2018年的气候大会将在波兰的卡托维兹举办。可想而知,在上述情况下,“做减法”的压力就被留给了2018年的波兰。“明年将是气候谈判的一个小高潮。在这一年中,各国需就《巴黎协定》规则书的细节进行磋商,并在年底前将这一任务完成。这一工作量不容小觑,气候行动的脚步应在波恩大会后再次提速。”此次参会的绿色和平资深政策顾问李硕对中国经济导报记者说。

成果初现

    实际上,从在非常时期凝聚各方共识,继续推进全球应对气候进程的角度来看,作为美国退出《巴黎协定》后的首届气候大会,波恩可谓是顺利完成任务。
    据悉,此次大会通过了名为“斐济实施动力”的一系列成果,就《巴黎协定》实施涉及的各方面问题形成了平衡的谈判案文,进一步明确了2018年促进性对话的组织方式,通过了加速2020年前气候行动的一系列安排。
    其中,本次大会正式启动了2018促进性对话,并将其称为“Talanoa Dialogue”。“Talanoa”在太平洋岛屿国家的语言中意为“彼此分享故事、培养共情和互信并为集体利益做出明智决定”,意在提醒谈判代表在此精神的指引下形成对2018年对话的具体安排。会议联合主席结合各方意见起草了一份落实Talanoa对话方法的草案,指出对话应具有建设性、促进性,以解决问题为导向,并将重点关注3个问题:一是我们现在的排放水平;二是我们想达到的气候目标;三是我们如何实现这一目标。各缔约方将从2018年1月起围绕此问题在程序层面与政治层面展开咨询与磋商。
    据创绿研究院相关气候人士介绍,会议联合主席在16日更新的文本中,要求对话应以促进合作、增强雄心为目标,并将2020年前的气候行动与支持纳入考虑范畴。“这一点十分重要,因为各国2020年后所需采取的气候行动力度与雄心要取决于2020年前气候目标的落实情况。将2020年前的行动进展纳入盘点的范畴,可以为各缔约方制定新的国家自定贡献(NDC)提供更为充分的信息。”该人士告诉中国经济导报记者。
    此外,本次大会还召开了《巴黎协定》特设工作组第一届第四次会议(APA1-4)。各缔约方围绕减缓行动和NDC、适应信息通报、透明度框架、全球盘点以及其他关于履行《巴黎协定》的进一步事项等议题展开谈判与磋商。11月14日,APA1-4会议闭幕。会议发布了一份长达266页的草案,包含了各缔约方提交的关于上述议题的意见和文本。
    就这份草案,创绿研究院相关气候人士告诉中国经济导报记者,预计明年波兰气候大会(COP24)期间形成最终的精简文本,作为落实《巴黎协定》的导则。各缔约方将在明年五月会议期间决定是否需要额外增加一次谈判,以便在2018年底COP24期间顺利达成《巴黎协定》实施细则。

分歧仍存

    即便是大框架下的谈判总体顺利,这次加上内部磋商时间接近三周的“超长”气候大会依然是分歧不断,险情连连。
    据了解,谈判期间,发达国家曾拒绝将2020年前的气候行动目标纳入正式谈判进程。
    欧盟表示,尽早采取气候行动非常必要,且欧盟也正在履行其关于2020年前的气候承诺,但不同意就这一议题展开正式谈判。中国、印度等发展中国家则表示反对,认为发达国家拒绝将2020年前气候行动纳入正式谈判议程的行为将对整体谈判进程造成严重影响。最终,经过COP23主席国斐济与COP22主席国摩洛哥的积极协调,各缔约方达成初步共识,将2020年前的气候行动计划与目标纳入正式议程。
“在这次谈判中,对于2020年前的气候行动安排一开始是分歧很大的,但是发展中国家体现了空前的团结,发达国家也确确实实展现了灵活性,最后把2020年之前的安排列入了以后的谈判议程,这是大家共同努力的结果。”解振华如是说。
    实际上,在现有的气候秩序下,发达国家承担绝对量减排以及向发展中国家转移技术和提供资金的义务,发展中国家则是根据自身能力作出相应贡献;而由《巴黎协定》规划的2020年后的气候秩序则倾向于所有参与方都自主地提出减排义务。
    在这种情况下,发达国家倾向于用“全新开始”的视角来诠释“2020节点”,它们要求“促进行动”主要关注各国2020年后的目标是否足够有雄心。但发展中国家并不接受“有了新开始,就可以不管老欠账”的逻辑。它们强调,促进行动主要关注2020年的承诺是否兑现。
    这当中,分歧最大的依然是“老大难”的资金问题。
    据某参与谈判的人士透露,这次大会资金议题“特别难谈”,因为无论发达国家还是发展中国家,都在面临美国宣布退出《巴黎协定》带来的影响。发展中国家希望“蛋糕”越大越好;其他发达国家也不愿意为美国“接盘”,填补资金缺口。
    不过,解振华最后在闭幕吹风会上透露,谈判最后的分歧虽然主要是资金问题,因为资金是发展中国家最为关心的问题,也是比较难达成一致的问题,但是在大家共同努力之下,最后还是做出了一些较为合理的安排。
    此外,随着极端天气事件不断侵袭最不发达国家并加剧贫困,发达国家提供补偿资金对于气候脆弱型国家进行灾后重建至关重要。然而11月14日,各缔约方通过一项关于损失与损害议题的决议草案,拒绝了最易受气候变化影响的脆弱国家针对补偿资金和保险机制的诉求,仅同意将相关事项留到明年五月的特别会议上讨论。
    “虽然德国、英国等发起了InsuResilience Global Partnership计划,承诺在2020年前为极具气候脆弱性的国家的民众提供保险,确保他们可以更好地应对气候变化。不过,目前来看,这一保险仍然是一种权宜之计,并不能有效应对海平面上升这种缓慢但影响巨大的事件。”创绿研究院相关气候人士告诉中国经济导报记者。
    不过,目前从结果来看,波恩气候大会虽然算是顺利完成任务,但各方也必须意识到,围绕着《巴黎协定》的谈判,一切还需要到波兰见真章。
    对此,受访专家直言,2018年的气候大会能否通过激烈的交锋、博弈在波恩成果基础上做完“减法”,敲定《巴黎协定》实施的细节,将直接取决于各国联手应对全球气候变化的决心和在坚持原则基础上保持灵活、开放的谈判态度。