新加坡基层社会治理：以四两之力成千斤之功

编者按

    伴随着经济腾飞和社会进步，新加坡从本国实际情况出发，加大基层社会建设和管理，取得了巨大成就。如今，新加坡基层社会治理的民本理念得到贯彻，管理组织体系健全，政府角色定位适当，多元协商机制形成，公共服务精细规范，民意反映渠道畅通，不仅获得了居民普遍认可，而且还提升了基层社会凝聚力，促进了社会和谐。本文分析了新加坡基层社会治理的具体做法和经验，希望能对我国基层社会治理有借鉴和启示。

徐富海

    新加坡是一个多种族、多宗教、多文化交织在一起的多元复杂社会。从上世纪50年代开始，新加坡坚持“政府主导，强化组织；统一指导，民主自治；以人为本，社会参与”的理念，着力建设文明和谐社区，有效地实现了政府对基层社会的科学管理，呈现出环境优美、文化繁荣、关系融洽的良好景象。

人本理念，注重长远效益

    人民群众是新加坡政权稳固的基础，民众显性的力量(投票支持)和隐性的力量(内心认同)构成了政府合法性来源，也是政府在社会治理中施行“以人为本”理念的动力源泉。这些理念具体包括服务至上、包容自治、共同参与、依法管理。
    新加坡基层治理注重理念的落实，寓管理于服务之中，表现为五个方面：一是不仅重视上情下达，同时重视下情上达，了解居民的意见。新加坡规定，一些重大的社区改造项目和翻新计划，必须通过投票表决，得到75%以上的居民同意。二是尽量满足民众需求。新加坡把居民的满意程度作为检验社区工作成效的第一标准，推动基层组织真正为广大居民的利益着想。三是注重长效服务。比如，新加坡建国后实施的出口导向发展战略和政府提出的住者有其屋计划，开始时曾遭到质疑，但政府并没有因此发生动摇。四是注重精细化服务，少粗放式管理。五是注重协商治理、协同治理，减少行政干预。
    自20世纪70年代经济发展步入正轨后，政府开始注重经济与社会、人与自然以及现代与传统的协调发展。1990年以来，政府提出要和人民签订“新的社会契约”，从多方面实施了帮助贫弱者的政府工程和社会工程，让所有国民都享受到发展的实惠。
    在社区建设方面，新加坡以“服务型社区”为目标，逐步形成了“以政府为主导，法定机构组织、民众参与”的社区管理机制。新加坡政府大量开展了为“社区居民的基本日常生活服务，解决生活便利问题”的社区服务。经过长期努力，居民的住宅开始变得更加漂亮；通过环境治理，河水变清、天空变蓝；通过植树和绿化运动，城市变得更加美丽。健全基层组织，完善治理体系新加坡社区治理的一个重要特点就是政府部门、法定机构、基层组织之间职责分明，功能互补，能够有效地聚合各个层面推动社区建设之力。
    在顶层设计上，新加坡构建了“四个类别、六个枢纽型”的治理组织体系。第一类，政府公共管理机构。新加坡社会发展、青年及体育部负责社区发展的政策制定、职能策划。该部下辖社区管理的三个枢纽型指导机构：人民协会、社区发展理事会、市镇理事会。从职能上来区分，人民协会是法定机构，重视社区基层组织管理，为执政党奠定了深厚的社会基础；社会发展理事会承担了社区福利工作，偏重于公共职能，其定位是社团组织而非公共机构；市镇理事会为社团法人，承担市政物业管理职能。第二类，基层政府支持的公共服务组织。为推动社区活动，人民协会又下辖三个枢纽型社区服务的基层组织：公民咨询委员会、民众俱乐部（民众联络所）和居民委员会（邻里委员会）。这三种组织是由执政党掌控并受政府支持管理，不仅加强了新加坡执政党和政府与基层民众的纵向联系，也大大促进了基层社会之间的横向联系，有利于推动形成社区凝聚力。第三类，执政党为主的民意诉求收集组织体系，包括国会议员、基层支部、社区基金会、居委会民意组等。第四类，是依法规设立，为民众自行服务和管理的非政府组织（在新加坡称非牟利机构）。该类组织主要是志愿人士、社会名流等牵头组成的民间社团、宗教组织、慈善组织等，承担了政府尚未承担、无法承担、不便承担的许多社会责任，在教化民众、组织民众、服务民众中发挥了积极作用。
    新加坡基层社会治理之所以比较成功，重要的原因不仅是其基层组织体制非常健全，更关键的是基层治理运行机制非常顺畅。主要体现在四点：一是机构设置多元化，二是基层组织职能配置科学化，三是基层管理责权划分明确化，四是管理制度规定精细化。比如，不同的基层组织提供服务的侧重点不同，如公民咨询委员会的职能主要是为选举服务，并决定社区一些重大改造项目的实施;民众俱乐部管理委员会的职能是要管理好民众俱乐部的各种设施、各个兴趣小组所主办的活动与课程，为社区居民开展各种活动、进行交流提供一个平台。居民委员会（邻里委员会）的职能是联络邻里之间的情感，反映社区居民的心声。赋能放权，多元主体协商治理通过一定的授权，使法定机构和社区自治机构充实基层治理力量，在政府和民众之间建立协商共治的桥梁和纽带，这是新加坡基层社区治理的重要方式。其中，关键一点是赋能，即赋予基层组织职能和参与事务的机会。具体做法有三个方面：一是赋予基层组织以职能，明确其职能和具体任务，确保执行。赋能使社区治理的主体不再是单一的政府，各类基层组织通过同政府机构，以及彼此之间建立起多种多样的协作关系，进行协商与合作。二是赋予的职能不交叉，各有倚重。由于职能不交叉，保证了各类任务或者考核不会层层下压，导致基层负担过重，活力窒息，成为行政化的附庸。三是基层组织具备一定的服务实施能力和财力。新加坡基层组织之所以体现出较高的效率和活力，不仅在于其职能分工明确，而且政府每年的拨款和相应的筹资机制确保其能够轻松地履行职责。

科学规划，优化基础设施条件

    新加坡在社区治理过程中非常重视社区规划的制定和实施，不仅制定了全国市镇发展的总体规划，而且制定了社区建设和社区发展的详细规划，为科学的社区治理奠定了良好的基础。规划主要有以下特点：规划设计科学，规划指标明确，法律规定严格，创意构思巧妙。
    城市的高楼住宅对邻里关系造成巨大冲击，邻里互动机会减少也是影响社区团结的主要原因。所以，新加坡鼓励社区组织开展丰富多彩的活动。比如，建屋局小区管理所在每个小区都栽有一些果树，由居民自己管理，收获时共同分享，增进感情，并适当组织一些小区义务劳动，来增进邻里之间的交往机会。他们还创设了更多的互动空间。具体到每栋楼，一层都不安排住户，建成四面通风的室厅，为楼中居民休息、娱乐、集会、接待亲友的场所，甚至用于举行婚礼；每栋楼隔二到三层后设有一个平台，供老人户外谈天、观赏周围景物。大约600户到1000户组成一个住宅区，区内有舍友居民集会场所、儿童游戏和运动设施；3000户到7000户组成一个邻里中心，设有商店、市场、摊贩中心、政府经营的医务所和托儿所；30000户至50000户构成一个新市镇，设施比较齐全，拥有商业中心区、百货公司、超级市场、银行、图书馆、电影院、室内外运动场、游泳池、专科学校和医院等。

共同参与，激发社会活力

    基层社会治理必须充分激活社会活力，使社会具备自我运转的功能。新加坡激发社会活力的做法主要包括：一是创新公共服务的方式方法，采取市场化的运作方式，引导、协调、鼓励各类企业进入社区，承担、兴办社区服务项目，逐步形成社会福利服务、社区互助服务和市场有偿服务相结合的多层次社区服务网络体系；二是培育和发展不同功能、服务的社会组织；三是引导各类组织举办有创意、有特色的活动；四是助人自助，包括注重发挥家庭作为陷入困境的“第一道防火墙”作用，不仅为贫穷和有需要者提供福利，还协助其帮助自己；五是依靠精英人才和社区民众的广泛参与，使社区治理保持稳定性和长效性。

制度规范，公共服务精细化

    在基层社区治理过程中，新加坡非常重视各项法规制度的制定和执行，使社区治理真正做到有法可依、有章可循。新加坡社区管理制度非常全面精细。在社区治理中，大到社区一些重大项目的决策和实施，社区管理经费的来源及使用，小到一些具体项目的维修与收费，各种设施的维修保养，尤其是公共场所的使用，都进行了详细的规定。而且，各项规章制度也非常精细，具有很强的操作性，并能够做到违法必究，严格执法。如规定居民家里一些大型物件需要当垃圾丢掉时，一年有3件免费额度，超过3件则要收费。社区物业管理不但明确规定了物业管理的内容，而且具体规定了各项维修服务的时间及收费的标准，非常精细。如建筑粉刷与修补7年一次、供水增压器7年更换、水泵12年更换、屋顶防水及隔热板14年更换、电线与机电设备20年更换、水管25年更换、电梯28年翻新。
    
多元投入，政府拨款和社会赞助结合

    新加坡通过多种渠道并以法律形式使社区建设、发展和管理的经费来源得到保障。社区活动经费主要来源于政府拨款和社会赞助。政府拨款包括行政经费、活动经费及专项经费，行政经费主要用于维持人民协会和民众联络所（民众俱乐部）的日常运作。举行大型活动或其他专项支出由社区组织申请，政府根据需要补助。社会赞助款项主要由企业、其他组织机构赞助以及个人募捐获得。为了鼓励社会对社区活动的赞助，政府制定了经费配搭计划（政府按捐款额度1：1比例配套，如果是长期固定捐款，政府则按1：3比例配套），鼓励企业、社会机构和个人对社区活动进行长期赞助。社区公共设施建设和维修及组屋中期翻修等经费则由政府按计划列支，组屋内的翻修和设施的改建则按照居民自愿的原则主要由居民筹集，政府给予适当补助。社区活动各项经费支出均有严格规定，必须经相应的理事会、委员会或所有居民讨论通过，同时几乎所有开支项目都是按费用最节约的宗旨实行市场化运作。政府拨款和社会赞助重在养事，除市镇理会和民众俱乐部的全薪人员（占社区服务和工作人员的极少数工资）由政府负责外，其余社区组织理事会、董事会、委员会成员及工作人员等均是志愿者，不领薪酬。
    （作者为民政部政策研究中心副研究员）