福建：先行先试综合性生态补偿

中国经济导报记者|程晖 张自芳

    3月27日，福建省人民政府办公厅印发了《福建省综合性生态保护补偿试行方案》的通知，从2018年起，以县为单位开展综合性生态保护补偿，统筹整合不同类型、不同领域的生态保护资金，探索建立综合性生态保护补偿办法。
    作为我国南方地区重要的生态屏障，福建是全国最早试水生态补偿的省份之一，2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《国家生态文明试验区(福建)实施方案》，着重强调建立多元化的生态补偿机制，逐步扩大补偿范围，合理提高补偿标准，加大对重点生态保护区域的补偿力度。
    从最初的流域生态补偿到刚刚颁布实施的综合性生态补偿，福建省并没有太多的经验可以参考，那么福建省是如何因地制宜地通过生态补偿制度，走出一条生态环境“高颜值”和经济发展“高素质”协同并进的发展路径？日前，中国经济导报记者采访了福建省发展改革委和参与生态补偿方案调研和制定的专家。

上游护水，下游买单

    让流域生态环境保护成果的“受益者”支付部分相应费用，实现对整个流域生态保护投入者的合理回报。从2003年起，福建省就开始试水生态补偿制度，先后在九龙江、闽江、敖江、晋江等流域推行生态补偿试点，逐步加大对流域（特别是上游地区）水环境保护与污染防治的补偿力度。
    中国经济导报记者从福建发展改革委了解到，2015年1月，福建省又针对闽江、九龙江、敖江等主要流域，实施《福建省重点流域生态补偿办法》，建立了覆盖闽江、九龙江、敖江三个跨社区市重点流域的生态补偿制度，三年分别筹集补偿资金9.15亿元、10.16亿元、11.04亿元，用于支持三个流域范围内市县开展饮用水源地保护、城乡污水垃圾处理设施建设、畜禽养殖业污染整治等流域生态保护和污染治理工作。
    “该办法明确了以标准化方式筹措、因素法方式分配生态补偿金，建立起与地方财力、保护责任、受益程度等挂钩的全流域生态补偿长效机制，有效破解了困扰多年的全流域生态保护难题。”厦门大学环境与生态学院副院长曹文志接受中国经济导报记者采访时表示。
    该办法出台当年，福建省共统筹重点流域生态补偿资金9.15亿元，比之前每年约3亿元的省重点流域水环境综合整治专项资金增加了2倍。2016年，这一资金规模增加到10.16亿元，比上年增长11%。
    曹文志认为，通过重点流域生态补偿，一方面妥善处理了流域上下游之间、生态补偿者与受益者之间的利益关系，强化、完善了流域生态保护补偿机制的激励与约束作用；另一方面鼓励了生态环境受益地区和保护地区、流域上游和下游地区通过资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训及共建园区等方式加大生态保护实施力度。
    此外，福建省积极探索建立跨省流域生态补偿制度，支持福建与广东开展汀江—韩江跨省流域生态保护补偿试点工作，建立上下游成本共担、效益共享、合作共治的跨省流域生态保护补偿长效机制。这也是全国第二个跨省生态补偿机制试点。
    从福建省发展改革委掌握的数据可以看到，重点流域生态保护补偿办法实施后，有力地促进了重点流域水环境治理工作。2016年，闽江、九龙江、敖江流域水质保持全优，Ⅰ~Ⅲ类水质比例分别为100%、91.3%、100%，其中闽江、九龙江流域Ⅰ~Ⅲ类水质比例比2015年提高1.8个百分点和6.3个百分点，敖江流域保持不变。
    
打破“九龙治水”的考核及资金分配方式

    今年3月下旬，福建省政府办公厅印发了《福建省综合性生态保护补偿试行方案》，该方案将不同类型、不同领域与生态保护相关专项资金进行整合，以综合性生态保护补偿指标评分为依据，以绩效考核的方式分配生态补偿资金，加强对《福建省主体功能区规划》划定的重点生态功能区所属的县(市)，以及纳入国家重点生态功能区转移支付补助范围的县(市)进行生态保护补偿。《试行方案》的实施是福建省生态补偿机制多元化、生态补偿资金制度化、生态补偿范围全面化的一项重大举措。
    从去年就开始参与这项政策调研的曹文志告诉中国经济导报记者：“去年5月开始，我们选取了沿海山区、生态功能区等不同生态条件的8个县进行调研，当初的设想是推出三个地方做试点，但福建省政府认为步伐迈得太慢，要快一点。最后把生态功能区的20多个县都纳入到综合性生态保护补偿范围。”
    根据《试行方案》，福建省综合性生态保护补偿资金以省级为主体，按一定比例整合，包括整合福建省发展改革委省级预算内基建与生态保护相关专项，省国土厅“青山挂白”治理、地质灾害“百千万”工程、土地整理复垦开发（高标准农田建设）等专项，省环保厅重点流域生态补偿、汀江流域补偿、小流域“以奖促治”、监管能力建设等专项，省移民开发局库区移民扶持基金（环境综合整治），省住建厅城乡环境综合整治、供水管道改造工程、美丽乡村建设、乡镇污水处理厂配套管网补助、“家园清洁行动”等专项，省水利厅万里安全生态水系建设、水土流失治理等专项，省农业厅生态农业建设专项，省经信委节能淘汰落后产能专项，省林业厅造林绿化和生物多样性保护补助等9个部门共计20个省级与生态保护相关专项资金。
    《试行方案》实施范围具体为《福建省主体功能区规划》划定的重点生态功能区所属的县（市），以及纳入国家重点生态功能区转移支付补助范围的县（市），共为23个县（市）。分布在七个设区市，其中，三明7个县，龙岩、宁德各4个县，南平、泉州各3个县，漳州、福州各1个县。
    “除资金来源多渠道外，试行方案设置考核指标11个，综合了林业、环保、水利、住建、经信、国土、统计等8个部门的指标，改变了传统的“九龙治水”的考核及资金分配方式。”曹文志表示：“比如原先农业畜禽养殖的资金，农业部门会补偿给生猪养殖，但对环境来看，有些地方是禁养区，这样政策之间就出现了矛盾。现在把这些资金都整合起来，以县级政府统一来使用这项资金，而不是发给农业等部门，这样可以避免部门利益来使用资金。”
    
综合考虑区域生态系统的整体性

    曹文志认为，综合性生态补偿机制，是以考虑区域空间衔接性、重视生态系统稳定性、强调生态补偿创新性、增强地区能动性、着眼于经济发展可持续性为原则，通过考核体系精准评价生态与环境保护绩效，以区域生态环境质量提升和实现生态文明建设为导向的创新性生态补偿机制。
    首先，综合考虑了区域生态系统的整体性。综合性生态补偿相对于单一要素补偿和分类补偿考虑了生态系统的整体性。区域的山、水、林、田、湖、草等环境要素相互联系、相互制约、相互作用，生态环境的治理需要以整体性的原则，做到统筹兼顾。综合性生态保护补偿考核的11个指标涵盖了区域水质、森林覆盖率、空气质量等环境要素的指数，污水处理、垃圾处理等生活环境质量的评价以及工业能耗、农田任务完成等区域发展绩效的评估，兼顾区域生态系统中方方面面，以实现区域生态环境质量的整体提升为最终目标。
    其次，整合生态补偿资金以提高资金使用效率。《试行方案》整合了福建全省9个部门的共计20项生态保护相关专项资金注，在资金分配上以绩效考核结果为主进行分配，并设置了提升性补偿资金，鼓励实施区域（县为实施的基本单元）开展生态环境保护短板的重点项目，增强资金使用自主权，极大地调动了开展生态补偿项目的积极性。通过整合资金形成合力，建立项目库以实现资金的环境效益最大化，探索区域间的新合作，实现经济、环境协调发展。
    另外，推行试点先行，逐步扩大，稳步实施的战略。现行《试行方案》与《福建省主体功能区规划》相结合，以重点生态功能区、重点流域上游地区和欠发达地区为主，确定全省23个县(市)推行综合性生态保护补偿。在实施有显著成效后，总结有效方法和典型经验，为综合性生态保护补偿提供可复制、可推广的经验。
    中国经济导报记者了解到，省域范围内实施综合性生态补偿机制在全国还是首创，是福建省财政厅、福建省发展改革委联合厦门大学相关团队在开展流域上下游生态补偿等典型单要素生态补偿成功经验总结的基础上的另一大成果。通过综合性生态保护补偿等政策的实施，将促进全省重点生态功能区、重点流域上游地区和欠发达地区生态环境质量持续改善和提升。到2020年，主要流域水质达到或优于Ⅲ类比例在94%以上，集中式饮用水水源水质达到或优于Ⅲ类比例达95%以上，重要江河湖泊水功能区水质达标率提高到86%以上，县城区空气质量优良天数比例达到97.9%以上，森林覆盖率保持2016年水平以上。
    此外，在福建省综合性生态保护补偿试行方案实施的同时，福建省还将在晋江流域开展市场化、多元化的生态补偿机制的研究以及试点示范，多管齐下，实现区域经济效益与生态效益的双赢，持续探索生态文明建设的制度创新。