棚户区改造：一项意义深远的民生工程

宋晓梧口述审核
中国经济导报、中国战略新兴产业杂志记者|朱永旗 黄歆编辑整理

棚户区调研，居民生活状况堪忧

    改革开放40周年可以说的故事非常多，这次我想专门谈谈我在国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组办公室（以下简称“国务院振兴东北办”）负责的棚户区改造工程，可能有些人不了解棚户区改造整个故事的来龙去脉。
    大家开始关注棚户区改造这件事是从李克强同志到辽宁把这项工作作为民生工程来抓，李克强同志担任国务院总理后又把棚户区改造工程在全国推开。而当初棚户区改造是从资源枯竭型城市起步的，并不是一帆风顺。
    2004年根据温家宝总理的批示，由国务院振兴东北办牵头，我具体负责资源型城市可持续发展工作。我们跑了好多城市，伊春、白山、阜新都去了，印象最深刻的就是辽宁的抚顺市。当时抚顺市委书记周忠轩向调研组介绍了煤炭资源枯竭的情况，特别强调了棚户区的窘况。调研过程中，我第一次亲眼看到棚户区就是在抚顺。
    当时资源型城市面临的问题很多，原来的资源枯竭了，比如说像抚顺市的龙凤煤矿、阜新市的海州煤矿，露天煤矿都枯竭了，造成了一系列的问题。其中突出的是采矿工人大量失业，依附于煤炭生产的下游企业也十分困难。职工生活困难的程度，周忠轩对我说，你想象不出来，2004年改革开放已经20多年了，一些发达地区像珠海、深圳、上海、北京这些城市都已经非常漂亮了。他带着我们一行人，包括财政部、国资委，还有全国政协的同志去棚户区调研。到了棚户区，看到当地居民的生活现状，我们当时的思想震动很大，调研组有的同志在听汇报时当场就掉了眼泪。
    当时看到的情况确实触目惊心：大概有14万人住在集中连片的棚户区，这些棚户区什么时候盖的呢？大多都是上世纪50年代初盖的那种很小的半地下的窝棚，还有一部分是日伪时期开矿时候盖的。怎么这么多年没改造呢？因为以前长期坚持的思想，就是“先生产后生活，先治坡后治窝”。当然，在当时条件下坚持先生产后生活并没有错，但对整个居民生活区的建设，包括住房供水供电、道路的修缮，欠账非常严重。在抚顺和白山两市调研期间，前往矿区的沿途满目疮痍，破败不堪，矿区沉陷严重，建筑年久失修。随处都可以看到成片的棚户区，挤住着大量居民，房屋破败，面积狭小，供暖困难，道路泥泞，污水横流，垃圾遍地……
    改革开放以后，中央下放了不少工矿企业给省里面管理，省里面又下放给市里面，市里的财政根本支持不了那些资源接近枯竭的企业，虽然中央在财政上给了一定的支持，但也就够发一点养老金和工资，对于整个棚户区的改造和当时生活基础设施的改善，那些钱根本就不够。
    棚户区主要是哪些人生活在里面呢？70%、80%以上是大集体职工和他们的家属。我们在棚户区和学校老师、居民座谈时了解到，煤矿枯竭以后，多数下岗职工到外面打工，有的女工的也到外面打工，很多孩子爸爸妈妈都不在身边。所以在小学里你不能唱“世上只有妈妈好”——你要一唱，小孩儿哭成一片。
    我们进到棚户区调研，周忠轩说，“我们不用造假，造假只能造一两家，你就站这儿一看，这一片随便你到哪户去，看看他们家有什么东西，门开着你随便看”。我们随机去了不少职工家，家里面真是家徒四壁，我说小偷进去都偷不着东西，就那么穷！有一个人当场给我们跪下了，举着个状纸，说他曾经当采矿工人的时候受了工伤，应该享受工伤待遇，家里没钱也享受不了工伤待遇，房子也没有。
    进棚户区职工家里了解情况，外面就会站好多人，不少人都跟着我们走。有人就在那儿喊，调研管什么用。后来人群就把我们围住了。我当时跟周忠轩说，看样子咱们今天回不去了。周忠轩说，我事先安排好了，还有别的道。大路被上访的群众给堵死了，我们只能从小道出来，当时就这么个情况。
    由于贫困人群规模大，地方财政困难，一些政策落实不到位，导致棚户区的犯罪率比正常的地方要高十几倍，刑事犯罪、自杀、离婚、学生辍学等严重社会问题时有发生。当地政府想了很多办法，组织下岗工人自谋职业，有些人想搞些小买卖，利用院边儿的地或者到远处从农民手里租块地种些农作物，但是因为棚户区居民消费水平太低了，没多少人买，小商小贩也发展不起来。调研回来我们就棚户区问题专门写了一个报告，指出在资源型城市可持续发展中面临的重大问题是民生问题、失业问题、低保问题，突出问题是棚户区的窘境。
    调研期间在抚顺市开个会，我专门谈了可持续发展有资源环境问题，更不能忽视民生问题。从棚户区情况看，我们经济发展了，但财富没有完全合理分享，这应该作为可持续发展的重大问题提出来。中国历史上多少次发展被中断，哪一次是由于资源环境出问题了？都是社会矛盾导致的，苏联的垮台也不是资源环境出了问题。可持续发展，大家都在讲资源环境，当然这很重要，特别是当资源环境约束日趋加大的背景下，可是如果忽视了社会矛盾，忽视了民生，可持续发展面临的问题会更严重。

棚户区立项，历经重重困难

    资源枯竭型城市普遍都存在棚户区现象，只是程度不同而已。抚顺有棚户区，后来我们到吉林白山、黑龙江伊春、甘肃白银、宁夏石嘴山等市调研发现都存在这种情况。
    抚顺调研回来后，国务院振兴东北办专题向国家发展改革委党组汇报了情况，提出棚户区改造应当立项，由财政出一部分资金支持资源枯竭型城市的棚户区改造方案。时任国家发展改革委主任马凯同志很重视，要求国务院振兴东北办把这件事抓好、抓实。为此，我们与抚顺市领导商议，专门拍摄了棚户区的录像，送给马凯主任和时任国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组组长的温家宝总理。
    讨论棚户区改造立项的过程中，还是有争议的。当时财政并不宽裕，想申请新立一个项目是很难的。有的同志就提出来，设立棚户区改造项目，首先要明确“棚户区”定义是什么？北京铁路边上、马路边上盖的小棚子算不算“棚户区”？
    当时中央已经有了关于采煤沉陷区改造专项基金。“沉陷区”是有科学依据的，沉一米是一米，沉半米是半米。棚户区怎么定标准，政府按什么标准出资？提出这些疑问也是有道理的。后来国务院振兴东北办牵头，组织相关部门去棚户区多次了解情况，大家基本统一了认识，同意对中央下放工矿企业集中连片棚户区进行改造。可以说，最早棚户区改造立项是有“工矿企业集中连片”这些限制词的。
    国务院通过棚户区改造项目以后，国务院振兴东北办组织在东北地区开始推进这项工作。先统计需要改造的棚户区面积，改造要多少费用，进一步研究棚户区改造以后，居民没有就业怎么维持生活，把棚户区都改成居民楼了，他们能否负担起物业费等，这是一个系统工程，不是说就把棚子拆了盖新房就完了。这项工作大概进行了两年，当然中间还有很多曲折。有些地方为了多争取中央棚户区改造的支持资金，就夸大应改造的棚户区面积。国务院振兴东北办和财政部又对东北三省棚户区面积做了核实。可以说，棚户区改造是从辽宁抚顺、吉林白山等资源枯竭型城市可持续发展试点工作正式启动的。

从棚户区改造到一项民生工程

    棚户区改造工程正式启动不久，李克强同志到辽宁任省委书记。他深入棚户区调研，那时候棚户区改造工程虽然启动，但面临的实际问题很多，如资金不足、就业困难、棚户区地价低等。有的棚户区甚至是在煤矸石上面盖的，还出现了煤矸石地下自燃生成一氧化碳，造成晚上居民中毒的情况。可以说，棚户区所在地完全无法与大城市的土地价格相比，这也是造成棚户区改造资金难的原因之一。
    李克强同志对棚户区改造的思路比我们开阔得多。我们当时只是想着重解决特别困难的群体，尤其是资源枯竭型城市工矿企业职工居住条件。李克强同志指出棚户区改造既是弥补历史欠账的民生工程，也是推进新型城镇化的重要途径，还能促进房地产市场平稳健康发展。
    现在棚户区改造这项工程不断扩展，内涵也更加丰富。2018年全国两会政府工作报告里面提到，过去5年棚户区住房改造2600多万套。这5年，棚户区改造工程从资金的投入到改善民生，后续又带动消费等等，产生的影响和作用非常深远。
    口述者简介：宋晓梧，国家发展改革委原党组成员兼宏观经济研究院院长，国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组办公室原副主任。