德国社会组织参与国际发展援助 有共识有合力有资金很值得借鉴

南方

    近年来，随着我国综合国力的不断增强和“一带一路”倡议的提出，政府对外援助的力度越来越大。我国的社会组织逐步走出国门，积极参与海外慈善活动，与此同时，海外中资企业社会责任需求的增加、公共治理时代的到来给中国社会组织国际化提供了广阔的发展空间，中国社会组织走出国门参与全球治理，在国际事务中发挥作用是必然趋势。国家国际发展合作署于2018年成立，如何改革优化援外方式，监管和支持中国的社会组织参与中国在国际上的发展援助工作，也是当前我国对外援助工作改革创新的重点之一。
    在发达国家开发援助工作中，社会组织发挥着非常重要的作用，并在长期实践中形成针对社会组织参与发展援助的管理和支持体系，设立了管理社会组织参与援助工作的主责机构，政府官方发展援助资金也是这些国家社会组织开展海外援助工作的主要资金来源，从而使这些国家的社会组织在全球治理中发挥了巨大的影响力。德国历年投入在国际发展援助的捐赠资金位列前茅，作为世界经合组织发展援助委员会成员国，德国在国际发展援助领域建立了完善的制度，特别就支持社会组织参与发展援助方面积累了丰富的经验。笔者近期参与清华大学的一项研究课题，赴德国考察学习了其在监管和支持社会组织参与国际发展援助的制度建设和实践经验。
    此行最为重要的目标，是了解德国政府对外援助策略中与社会组织监管支持有关的体制机制。因此，我们专程赴波恩，拜访了德国经济合作与发展部及其具体执行机构德国全球参与行动（该机构英文名称为Engagement Global Initiative）。
    德国的很多政府部门并没有集中在首都柏林，而是分布在德国的多个城市。坐落于莱茵河畔波恩，曾是德意志联邦共和国首都，至今仍是德国重要的政治中心，集中着包括德国经合部在内的众多政府部门。清晨沿着莱茵河畔的碎石子路步行赶赴会场，穿过古老的市政厅广场，在紧张的行程中，得以一睹波恩这座德国最古老城市的风采。
    会议在德国全球参与行动办公举行，德国经合部社会政策处的劳伦茨先生介绍了德国在社会参与国际发展援助的政策设计。德国经济合作与发展部是德国海外开发援助的主责部门，负责制定发展政策战略，帮助伙伴国家实施发展计划和项目，支持非政府组织发展政策合作项目，以及督导和评估德国对外发展援助效果和援外物资使用情况。德国国际合作机构为德国政府全资国有企业，在全世界范围内致力于推动可持续发展，承担着将近80%的德国政府对外援助资金的管理和使用，主要为政府间或商业领域的合作。对于德国社会组织开展海外发展援助的管理和技术支持，由德国全球参与行动负责支持和管理非政府组织在全球参与发展援助工作。全球参与行动的主要工作有两个层面：一是在国内向公众倡导可持续发展理念，以获得更多国内公众对于国际发展援助工作的支持，进而开展筹款工作；二是支持和帮助社会组织在国际开展援助项目，具体的工作包括协助社会组织提升项目设计方案、开展能力建设活动以提升社会组织在跨文化背景中的工作能力，并积极协助社会组织与德国经合部进行沟通，以推动德国发展援助资金的支持。
    在后续的行程中，我们陆续走访了德国多家在国外开展援助项目的基金会和社会组织。从访谈中了解到，德国是由16个州组成的联邦共和国，每个州、甚至是自治市都有自己的援助计划，由各自的财政支撑。州和自治市对援助政策的参与，有利于民众更了解、更支持联邦层面的援助政策，起到“发展教育”的作用，这也影响了德国的对外援助资金更倾向于支持德国本地的社会组织。
    德国的政党基金会是非常独特的一类发展型组织，我们专程拜访了位于柏林的罗莎·卢森堡基金会。基金会国际项目总监舒尔茨先生介绍了德国政党基金会的情况。德国六个主要政党都有自己的基金会，德国政府通过经济合作发展部向它们提供资金，这些基金会在国内外为公民教育、民主改善以及其他发展相关的活动提供援助。它们还可以通过党内游说的方式，影响议会和政府做出有利于发展目标的政策，虽然这些基金会对于德国发展援助总体规模作用有限，但它们各自的偏好与风格还是在很大程度上持续影响着德国的发展援助目标。有意思的是，六个政党基金会每年获得联邦政府的拨款比例，与该基金会所属政党在前一年所获公众支持率一致，这也是在一定程度上对政党基金会的公众倡导效果的认可和鞭策。
    在与德国相关政府部门、多家基金会和社会组织的交流中，德国对于发展援助资助资金的严格监管和审计，给我们留下了深刻的印象。德国政府对发展援助资金在全球范围内的配置，基于对受助国的经济和社会发展的研究、国际指标和评估等背景采取严格的“前置评估”，而具体的国别资助计划和优先资助主题则要依据每一年联邦政府制定的“资助目录”进行逐项严格审查。对于资金审计则极为严谨规范，很多获得发展援助资金资助的机构，均成立一个有专业的财务和审计专业人员组织的团队来管理资金使用和对应政府指定审计部门的检查。对于发展援助项目的效果评估，特别注重项目计划阶段对于项目的关键结点、活动计划、预算等细节，在执行阶段关注过程性指标的达成。同时设立了更为灵活和开放的预算，用以鼓励在海外开展工作社会组织申请专门用来开展评估的专项资金。
    我国社会组织的国际化发展尚处于萌芽阶段，德国在这些方面的制度设计和实践经验，为我国社会组织参与对外援助工作的管理和支持，提供了宝贵的参考价值。
    （作者单位：北京市社会科学院综合治理研究所）