专项债这样触动地方政府:得终身负责需科学决策

陈民

    近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（下称《通知》）。隔日，上证综指创1个月最大涨幅，大基建板块涨幅领先。
    那么，专项债真能成为基建融资的主要手段吗？这种手段可持续吗？这一轮操作会带来怎样的影响？地方政府和投资人应该怎样应对？这些问题值得思考。
    
专项债真能成为基建融资的主要手段吗

    要回答这个问题，需要回溯一下历史。自2014年打开地方政府发债的融资前门后，地方政府债券发行规模从2015年开始急剧增加，到2016年达到最高值，超过6万亿元；2017年有所下降，2018年基本持平，均保持在4万亿元以上。截至2018年末，我国地方政府债务余额18.39万亿元，经第十三届全国人民代表大会第二次会议审议批准，2019年全国地方政府债务限额为240774.3亿元。从这两个数据可以推测，今年的新增债务上限约为5.6万亿元，比前两年又有较大的增幅。
    截至今年一季度，全国基础设施市场化项目总投资规模超过15.7万亿。考虑到基建项目投资期大多在3年以上，所以目前实际投资额应该不超过10万亿元。由于基建项目可以申请银行贷款，且贷款比例一般可以达到80%，在不考虑其他融资手段的情况下，真正由社会资本投入的资金应该不超过2万亿元。
    在今年3月份召开的“中国—新西兰基础设施建设交流论坛”上，中国银行业协会党委书记、专职副会长潘光伟表示，银行投放基础设施行业贷款余额已超过25万亿元。银保监会5月10日公布的一季度银行业保险业数据显示，一季度银行业新增各项贷款同比多增1.4万亿元，新增贷款中1.1万亿元投向基础设施。
    综合以上3类基建融资工具来看，在基建领域，地方政府债券确实已经成为主要融资手段和工具。而在地方政府债券中，专项债的份额在逐年上升，已然成为首选。
    
这一轮操作会带来怎样的影响

    需要注意的是，《通知》是在《政府投资条例》（下称《条例》）颁布之后、施行之前发布的，为《条例》的实施打下了坚实的基础。
    《条例》规定，“政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主。”这个投向与《通知》中的重点支持领域高度吻合。
    《条例》要求，“政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金。”《通知》则给政府举债提供了正面清单。
    凡此种种，可以把《通知》视为《条例》的阶段性实施细则，重在解决政府投资项目的资金和资本金来源问题。
    通过这一轮操作，最直接的影响就是地方政府投资和融资的“前门”被彻底打开了，“后门”也基本上被堵死了。首当其冲的就是政府性基金收入，也就是以前所说的“土地财政”。虽然基金收入也需要按照财政预算科目统收统支，但由于是地方政府的“自留地”，所以只要不超预算，怎么用、用到哪里基本上都是地方政府说了算。
    
地方政府和投资人应该怎样应对

    这轮改革的启动，并不是一个应急之举，而是国家顶层设计的“深谋远虑”，总体的改革思路是“防控风险，稳定预期”。
    对此，地方政府和投资人应该有清醒的认识，可以打的“擦边球”和可以走的“后门”应该会越来越少。短期之内，肯定会经历阵痛，因为已经粗放惯了，精细化管理一定会带来管理成本的增加和投资利润的下降，但如果改革能够成功，对于地方政府和投资人而言，应该都是一个利好。
    对于地方政府来说，一定要建立“经营城市”的理念、“科学决策”的程序和“终身负责”的意识。所谓“经营城市”，就是要把城市作为一个经济体来看待，要时刻关注城市的资产负债、现金流和利润，确保城市可持续发展。所谓“科学决策”，就是要运用科学的手段、借助专业的力量来支持决策工作，建立规范的重大事项决策程序。所谓“终身负责”，就是要打破任期的限制，规避短视行为，做好长远的投融资规划，毕竟对于违规举债是要“终身追责”的。
    对于投资人来说，一定要树立“合理回报”“规范运作”和“创新转型”的观念。所谓“合理回报”，就是要放弃不切实际的追求收益最大化的想法，毕竟基建类项目大多数属于公益性或准公益性产品。所谓“规范运作”，就是不要总想着钻空子、走后门，其实最规范的路径才是最有保障的路径。所谓“创新转型”，更多是针对地方融资平台，从政策走向来看，融资平台如果能够抓住这轮机遇实现市场化转型，必然会迎来新的春天，但如果止步不前，那必将被历史所淘汰。
    （作者系北京荣邦瑞明投资管理有限责任公司副总经理）