社会影响力债券：舶来物要走好“本土路”

中国经济导报记者 | 成  静

    （社会影响力债券）这种社会投资形式将最优的成果置于所提供服务的核心，并且证明了它们致力于为公众打造更好的服务。这种投资开创了创新的空间，为应对我们所面临的社会问题开发了更好的解决方案。最重要的是，这种模式对成果的创新予以回报，而纳税人只需为切实可行的服务买单。
    ——英国政府公民社会部部长罗布·威尔森（Rob Wilson）

    今年2月，国家发展改革委、财政部、商务部等18部门联合印发《加大力度推动社会领域公共服务补短板强弱项提质量促进形成强大国内市场的行动方案》，提出了推进义务教育均衡发展、健全基本养老服务体系、加快智慧广电发展等27项行动目标。
    要彻底实现基本公共服务均等化，其核心问题是资金。没有充足的资金保障，基本公共服务均等化就无法落实。在北京大学政府管理学院教授、城市与区域管理系主任陆军看来，我国社会公共服务融资形势严峻，面临两个主要难题:地方财政资金匮乏以及社会组织发展不健全、社会服务市场尚未形成。
    陆军认为，我们有必要引入社会影响力债券，因为这种债券提供了一种稳定的三方合作模式，能解决私人部门的逐利性和社会组织资源匮乏的问题，为政府提供了社会服务的新思路。

“社会服务提供领域最棒的点子”

    今年1月20日，英国政府公民社会部部长罗布·威尔森（Rob Wilson）表示，社会影响力债券应该在英国改进公共服务的进展中发挥关键的作用。这显示了英国政府对社会影响力债券的信心。
    到底什么是社会影响力债券？英国社会金融公司联合创办人露易丝·萨维尔对这个被《纽约时报》称为“社会服务提供领域最棒的点子”的债券下了一个定义：
“社会影响力债券”（Social Impact Bond），也称作社会效益债券，是一种以社会成果为目的的新兴融资工具，为解决社会问题的预防性干预措施提供资金，从而减轻应对社会突发或更严重问题的压力。
    尽管叫作债券，但它并不是我们传统意义上所理解的债券。传统的债券要担保偿还本金并按一定比例支付利息，而社会影响力债券与项目成果挂钩，达到既定成果则支付，如未达到则无需买单，因此又被称为“按成功支付债券”；此外，传统债券在金融市场发达的国家和地区均可上市流通、进行场内外交易，而社会影响力债券因属于新兴的金融工具，投资风险还有待确认，目前尚未上市流通或面向公众发行。
    英国是最早推行社会影响力债券的国家。
    2010年，一家名为St.Giles Trust的社会组织和英国司法部签订协议，为彼得伯勒监狱里3000名刑期少于一年的犯人提供各类有助于他们回归社会的服务。司法部要求St.Giles Trust在6年时间内，将重复犯罪率在当时60%~70%的基础上下降7.5%。完成这个任务所需花费高达500万英镑。但是，政府并不直接购买St.Giles Trust的服务，而是由“社会金融”这家公益机构，通过他们设计的社会影响力债券向17名私营部门的投资者募集资金。如果6年之内，重复犯罪率下降7.5%，那么这些投资者不但可以从政府收回本金，而且可以从政府那里获得一定的投资回报。犯罪率下降得越多，投资回报率也就会越高，最高可达13%。
    2017年，经过评估，社会金融公司宣布，彼得伯勒监狱服刑人员再犯罪的概率下降了9%，超过了预定指标。因此，投资人拿到了政府返还的全部资金，并在投资期内获得了超过3%年化收益率的投资回报。
    具体来看，该社会影响力债券运行后的实际效果是：政府因为可以根据St.Giles Trust的实际服务效果来支付费用，因此降低了政府购买社会服务后效果不佳的风险；由于存在相应的投资回报率，私营部门也获得了相应的经济价值；社会组织St.Giles Trust则拓宽了资金来源渠道。最关键的是，通过三方协作，最大限度地降低了初犯重返率，解决了社会问题，创造了社会价值。

一个多方受益的模型

    根据英国文化教育协会的信息，运行一个社会影响力债券涉及几个方面：
    一是结果型投资者，可以是政府、基金会或其他公共投资者，他们只需要在项目成果产生后给予资金支持即可。这对许多政府而言极富吸引力，因为能在尝试新方法的同时不必面对花费了大笔财政支出却成效不佳的尴尬境地。他们可以在前期定义项目成果，使财政支出更加有效，将风险转移给私人投资者。
    二是投资人，他们在项目之初提供资金，同时承担风险。能否获得回报和能取得多少回报都取决于社会问题的解决成效。如项目未达到成果，则投入的钱就无法回收；若取得预期成果，则结果型投资者将报酬支付给投资人；在预定的上限内，结果越好，回报越高。这种激励措施确保了社会影响与财务回报的匹配。当社会回报较高时，经济回报自然会较高，甚至拿到更多盈余。
    露易丝·萨维尔认为，事实上，几乎所有未成熟的项目都是由愿意承担风险的投资人来注资的。大部分投资人的初衷还是希望通过自己的钱产生社会影响，即投资社会变革。比起捐给投资机构，大家更乐于在产生社会影响的同时获得经济回报。
    三是服务提供者，可以是社会企业、非政府组织、公共或私营部门等，具有创新而高效的服务项目或干预措施帮助解决社会问题。他们通过社会影响力债券获得提供服务的营运资本。
    四是客户，也就是受益者。与其他融资形式相比，社会影响力债券更适用于最低收入人群。他们由于没有支付能力，连一些社会企业都无法触及或无能为力，或者这一人群潜在行为造成的社会问题后果很严重，带来的财政支出或代价很大，政府不得不自己提供服务或买单找服务提供商来解决，但情况依然堪忧。这时，社会影响力债券就提供了一种具有成本效益优势的解决办法。
    五是第三方审核机构。他们的工作是加强以上各相关方的透明度。
    承包人或中介机构作为社会影响力债券模型的中心连接各方，说服政府、召集投资人、管理服务提供方，社会金融公司就常扮演这一重要角色。
    因其为成果支付的特性，社会影响力债券模型的最大益处是多方的多赢投资：服务提供方（社会组织等）可以获得初始营运资本启动服务；结果型投资者（政府等）在成功后支付转移投资风险；投资人可以在获得社会影响的同时获得经济回报；第三方审核加强了各方的透明度；而最终，各方的共同努力都是为了社会影响力债券的参与者能切实受益，改善社会服务，解决社会问题。
    “社会影响力债券创新、严密、灵活、合作的模式，使得这里的每个人都是赢家！”露易丝·萨维尔说。
    北京师范大学社会发展与公共政策学院社会企业与社会创新实验室主任陆奇斌认为，社会效益债券有三大优点：第一是将政府、社会、市场三大部门同时纳入到了社会价值生态体系。第二是根据效果支付，实现风险分摊。第三是增加效率，鼓励创新。
    陆奇斌认为，政府、社会、市场三大部门产生协同效应的前提是，各自的动力机制应该在目标上统一。为此，政府需要转变职能，防止脱离政府本位，避免出现错位、越位；社会组织本身就是以解决社会问题为己任，但是由于始终面临资金短缺的问题，很难保证持续发展；私营部门由于存在追逐利润的天性，往往被排除在社会服务领域之外。因此，私营部门进入社会服务领域，必须出现投资回报载体。社会影响力债券恰好将三者的需求统一到社会价值创造的链条上，为各取所需提供了可能。
    而且，在社会影响力债券的设计中，政府未直接购买社会组织服务，而是由私营部门先行购买社会服务中介机构发行的债券。如果通过社会服务影响评估，社会服务组织的服务确实产生了预期效果，政府才根据事先约定的投资回报率支付费用给该私营部门。私营部门在决定是否购买社会影响力债券之前，也将对该债券的投资回报可能性进行投资评估。只有符合投资要求的债券才会进入到私营部门的投资组合。而社会组织是否能够顺利拿到运行费用，完全取决于私营部门对社会服务组织服务能力的判断。这种根据社会服务效果投资的方式，不但调动了私营部门的积极性，也将政府购买服务的风险顺利地分摊到了私营部门和社会组织。
    另外，社会影响力债券这种政府购买社会服务方式也是一种建立在“市场”基础上的公共行政行为，提高了政府部门的工作效率和创新动力。按结果付费就要求社会组织不断提高社会服务的效率，不断创新社会服务内容。此外，债券作为金融工具的一种形式，也为私营部门凭借更多的商业手段进入社会服务领域提供了创新机会。

社会影响力债券在中国需求旺盛但路程犹远

    社会影响力债券涉及的社会安全、教育、扶贫及医疗等领域，均是我国迫切需要发展的重点领域。总体上，中国有发展社会影响力债券的迫切需要。
    那么，这种融资方式在我国是否可行呢？
    目前普遍认可的我国首单社会效益债券是2016年12月发行的山东省沂南县扶贫社会效益债券。该单债券募集资金5亿元，主要投向沂南县扶贫特色产业项目、扶贫就业点、扶贫光伏电站、扶贫公共服务和基础设施配套等“六个一”扶贫工程。
    根据募集说明书，沂南县城乡建设发展有限公司作为债券发行方和项目管理方，青岛银行和中国农业银行为主承销商，沂南县“六个一”扶贫工程具体实施部门作为服务提供方，中国农业发展银行、青岛银行、齐鲁银行、临商银行、青岛农商行这5家机构作为定向投资人，中国扶贫协会作为债券募集资金扶贫效果评估方。在收益结构上，采用“本金保证、收益浮动”的方式，根据募集资金扶贫效果第三方评估结果实行阶梯定价，浮动区间在3.25%~3.95%之间。
    新世纪评级公司研发部的陈文沛告诉中国经济导报记者，国内的首单社会效益债券是参照国外的社会影响力债券发行的，募集资金投向同样是社会问题，同样采取非公开发行，整体交易结构也基本类似。但在参与主体和收益结构等细节方面，本单债券均根据具体情况有所“中国化”。
    具体而言，在投资者方面，国外通常由非盈利机构和慈善基金会担任投资者，而国内的这笔债券由政策性银行和商业银行作为投资者；在服务提供者方面，国外通常由民间组织或企业担任服务提供者的角色，而山东临沂案例由沂南县“六个一”扶贫工程具体实施部门这一政府部门作为服务提供者。
    在收益结构方面，国外的社会影响力债券对本金不作保证，而国内采用“本金保证、收益浮动”的方式，投资者的风险相对减少。
    然而，即便为数不多的社会影响力债券，还是出了问题。
    根据《每日经济新闻》报道，2018年11月9日，沂南县因以政府购买服务名义变相举债遭到财政部通报批评。根据通报，2016年，沂南县人民政府授权财政局以政府购买服务方式运作沂南县扶贫社会效益债券项目。该县人民政府与沂南县城乡建设发展有限公司签订了《沂南县扶贫社会效益债券相关项目政府购买服务合同》，采购资金包括项目投资成本、债券融资费用及建设回报，总金额7亿元，约定了10年购买服务资金支付情况，拨付方式为财政资金拨付。
    很明显，地方政府的不规范操作，是社会影响力债券在中国发展很可能遇到的一个问题。
    那么，社会影响力债券在中国的发展前景到底如何呢？虽然一些学者也在城市发展、扶贫、养老等方面开展了很多设想，但是，大部分仅仅停留在设想阶段。
    陈文沛认为，社会影响力债券刚刚起步，尚存在以下几种问题：
    一是缺乏经验。社会影响力债券的发行结构相对复杂，参与方众多，目前国内缺乏具有丰富经验的人才和案例，起步难度较大，需要循序渐进，加强对国外相关案例的分析和学习。
    二是验证周期长、难度大。社会影响力债券解决的都是较为复杂的社会问题，相对周期较长，因此，社会影响力债券的发行期限也较长。这将降低社会影响力债券参与者的参与兴趣，特别是对投资者而言。同时，社会影响力债券的成果检验较为复杂。由于社会影响力债券与项目的成果挂钩，因此设定有效的检验方式也十分关键。
    三是缺乏服务提供者。目前国内相关服务提供者较为缺乏，发行人和中介机构难以找到合适的服务提供者解决相关问题，这给社会影响力债券的发行带来较大的不便。
    但是，对于社会影响力债券未来的发展趋势，陈文沛表示：“随着经验的积累和相关人才、参与方的成长，未来社会影响力债券在国内将能够得到良好的应用，在公共服务的发展中发挥关键作用。”