乡村产业振兴如何科学有效保障建设用地

潘玛莉  蒋凌飞

    乡村振兴战略实施以来，各地区农村产业融合发展形式日趋丰富、力度不断加大、效益逐渐显现，为实现乡村产业兴旺奠定了良好基础。同时也发现，部分乡村地区发展这类新产业新业态受到多方面要素资源的制约，特别是产业项目用地缺乏科学有效保障。近年来，大量乡村旅游和休闲农业项目以设施农业名义占用耕地违建的乱象，尽管在全国范围的“大棚房”专项整治中已得到较有效的清理，但是其背后深层次的乡村产业用地保障问题没有得到解决。笔者挂职所在的田东县发展产旅融合项目，也面临了许多与其他地区具有共性的用地问题，我们通过实地走访、座谈交流等方式进行总结梳理，为如何更加科学有效保障用地、促进乡村产业振兴提出建议。

田东县新增建设用地指标供不应求

    田东县总面积28.16万公顷，受耕地保护压力大、未利用地开发成本高等因素影响，当地建设用地指标相对紧张。按照《田东县土地利用总体规划（2006-2020年）》，2020年农用地、建设用地、未利用地的规划目标面积分别为24.09万公顷、0.84万公顷、3.23万公顷。除新增建设用地外，《规划》明确借助增减挂钩的方式实现存量建设用地内部结构调整，通过大量缩减农村居民点用地规模来满足城镇用地增长需求。
    《规划》正式批复以来，实施并不顺利。2013年田东县已基本将规划期内新增建设用地指标用尽，其中，城乡建设用地规模已经比2020年规划目标超出96公顷，农村居民点用地因增减挂钩周转指标不足、缩减实施难度大，实际规模仍比2020年目标超出1105公顷。考虑到原有规划目标脱离当地实际发展需要，2015年田东县经上级机关批复同意，成功将规划期内的新增建设用地指标增加至2100公顷，但仍旧供不应求，目前全县新增建设用地已达到2500公顷。

用地问题限制产旅融合发展

    产旅融合项目是农村地区在传统种养业基础上，辅以提供餐饮住宿、观光采摘、休闲娱乐等多种服务的新产业新业态，其各类服务设施往往需要配套一定建设用地作为发展载体。在全县建设用地整体指标、局部指标双双趋紧的背景下，部分产旅融合项目未经批准将农地作为建设用地使用，大量服务设施建设运营不久即在“大棚房”整治中被拆除。只有进一步分析乡村产业振兴涉及的建设用地保障问题，方能真正吸取教训，让如此大规模的资金损失和资源浪费不再重演。主要问题包括三个方面。
    一是土地规划周期偏长、刚性太强，其他规划编制较晚、衔接太难。县自然资源局提到，县级土地规划周期是15年，田东土地规划2005年编制报批，实际上经自治区政府批复实施的时间是2010年，同时期编制的专项规划基本已经失效，新时期出现的宏观指导理念、微观投资诉求等变化是土地规划编制时所难以预见的。理论上看，土地规划在规划期内也可以做部分微调，但要求所涉调整项目列入重大项目库，入库申请门槛高周期长，可能在报批成功后实际情况又发生变化。
    二是农村建设用地分布散、产权杂，存量土地资源盘活阻力大。考虑到农村建设用地普遍宽打宽用、利用效率低，国家在积极引导新增建设用地指标分配的同时，也在大力鼓励存量挖潜。目前田东县农村建设用地规模约占全部建设用地的42%，从总量上看也有较大挖潜空间，但涉及的利益主体较多，协调落地难度较大。
    三是基层土地用途管制执法力度不足，违占违建项目“劣币逐良币”。产旅融合项目违规占用农地既有全县建设用地资源紧张的客观因素，也有部分项目业主投机取巧、降低建设运营成本的主观因素。部分规模较大的项目在选址时，县自然资源局事先为其划出少量建设用地用于建造配套设施，但在实际开工建设中，可能出现业主未经批准超出预留土地范围扩建，甚至擅自另选地势位置条件更好土地的现象。

保障乡村产业建设用地的建议

    各地基层政府应高度重视国土空间规划编制工作。当前土地利用总体规划即将到期，各地应当将国土空间规划编制作为贯彻落实乡村振兴等国家重大战略、完善地方发展战略不可错失的关键“窗口”，精心组织加快推进。县级主要领导应牵头成立规划编制领导小组，加强不同部门间的组织协调和规划前期的重大问题研判，特别是县级自然资源部门要充分吸纳其他主管部门意见，尽可能实现本级国土空间规划与产业规划、乡村振兴规划等专项规划的有机衔接。县级规划要在优先安排农村基础设施和公共服务设施用地，以及做好大型产业园、创业园等用地保障基础上，给乡镇一定弹性空间，允许预留部分比例指标用于零星分散单独选址的产业设施。
    上级自然资源部门统筹平衡基层规划调整灵活性和执行严肃性。考虑到土地规划实施周期远比普通专项规划要长，在编制时有许多未来的不确定因素难以考虑周全，建议上级自然资源部门适当增加县级国土空间规划中期调整的灵活性，频率安排上与普通专项规划同步，放宽调整条件、精简报批流程、扩大调整范围，使各地土地规划能更好适应国家重大战略变化和经济社会发展需要。同时，严格辖区内各地国土空间用途管制，建立健全土地规范利用的考评机制，借助卫星图像系统和人工智能识别等先进技术手段定期检查各地违规占用基本农田、破坏生态保护红线情况并以适当方式通报追责。加强对基层自然资源部门的技术支持，按照管理范围开放卫星图像系统访问权限，降低基层一线的监督执法成本，上下联动共同营造国土开发保护良好秩序。
    加强对农村各类建设用地整合利用。短期上，各县要利用好近年来开展的农村集体产权制度改革清产核资成果，尽快对清查出来的集体建设用地进行不动产登记，并依托合作社进行统一管理，在保障公益性公共设施用地基础上，探索开发其经营性价值。长期上，要依托正在开展的村庄规划编制工作，在优化调整村庄各类用地整体布局基础上，提高农户宅基地的利用效率和创收价值。考虑到村庄规划的编制、实施均有较高成本，不宜贪大求全，应因地制宜分类推进。优先选择开发整治价值较大、意愿较强的村庄，加大经费支持力度，在专家指导帮助、农户有效参与基础上，直接编制实用的综合性规划，发挥其规划引领的示范效应；其他村庄规划编制先以明确国土空间用途管制、建设管控和人居环境整治要求为主，在条件成熟时再进一步细化推进。
    （作者分别系国家发展改革委地区司、人事司驻田东挂职干部）