京津冀：地方政府合作治理进展显著地方政府合作治理进展显著

中国经济导报记者 | 程晖

    日前，首都经济贸易大学、社会科学文献出版社共同发布了《京津冀蓝皮书：京津冀发展报告（2020）》。本年度“京津冀蓝皮书”由总报告、分报告、专题报告三部分组成，共13篇。总报告围绕京津冀区域协同治理的进展与趋势展开论述。从治理体系来看，京津冀区域协同治理体系初步形成，地方政府合作治理进展显著。从治理客体来看，三地产业分工程度有所提升，但津冀两地产业同构现象依然固化；区域交通一体化持续推进，京津石保唐始终是区域重要的交通枢纽城市，交通拥堵治理初见成效；生态环境联防联控成效显著，环境规制呈现“趋同-分异-趋同”的演化特征；初步形成以京津为核心、以石保廊为节点城市的协同创新网络，区域创新分工、联系与协同能力不断增强；区域公共服务水平总体提升，河北相对落后。

京津冀区域协同治理稳步推进

    2014年京津冀协同发展上升为国家战略，2015年，《京津冀协同发展规划纲要》通过中央政治局审议，意味着第一部京津冀协同发展规划正式出台，北京、天津、河北三地的政府决策不再以完全的地区孤立利益为目标，而是更多以区域协同发展为目标导向。2016年的《京津冀协同发展土地利用总体规划（2015-2020年）》《关于贯彻落实区域发展战略促进区域协调发展的指导意见》、2019年的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》等一系列中央政府牵头发布的规划文件，均将京津冀区域发展作为工作重点予以明确规定。
    京津冀三地在国家的统筹规划下，对各区域功能进行了明确的划分。为了有序实现各功能区域的建设目标，2014年成立京津冀协同发展领导小组，并配备了专家委员会处理在三地协同发展过程中出现的问题，统筹调配三地协同发展所需的资源。在中央的指导下，京津冀三地也分别成立了负责本地区具体建设工作的专项工作组，完善了京津冀协同发展的组织管理体系。在实际执行层面，地方政府积极响应区域规划要求，出台了一系列专项规划、协同发展意见、专业领域协作框架等政策文件具体指导实践。例如在《规划纲要》的总体实施方面，三地均出台了《关于贯彻落实〈京津冀协同发展规划纲要〉的意见》，对标协同发展的目标和三地各自的功能定位，提出具体的区域治理行动方案。在具体行动组织层面，在京津冀协同发展领导小组的指导下，分别成立三地各自的专项工作组，负责在统一的协同发展目标导向下，统筹各地的国土规划与开发、产业发展与转移对接、交通一体化、环境协同治理、公共服务对接、协同创新共同体建设等具体领域的治理行动。
    例如，在产业协作治理方面，在工信部会同三地工信部门联合出台的《京津冀产业转移指南》基础上，2017年末，北京发布了组织开展“疏解整治促提升”行动的实施意见，开展一般制造业疏解和“散乱污”企业治理的专项治理行动，津冀制定了关于积极承接北京非首都功能指导意见，建立对接产业、重点承接平台、重点对接项目“三级清单”。统筹推动天津各区、河北各地级市与北京各区有效对接，着力构建滨海新区战略合作功能区、宝坻中关村科技城、永清智能制造装备产业园、邯郸高新技术园区、中铁-定州绿色城市商贸物流基地等若干专业承载平台，主动承接北京的产业疏解；在区域创新协同治理方面，2015年，由科技部牵头提出，建立京津冀三地协同创新共同体。协同津冀共同推行科技人才、技术成果、仪器设备等共享制度，三地的科技厅、科技局等职能部门于2018年联合签署了协同创新共同体建设的合作协议。在生态治理层面，国家发展改革委联合多部门于2017年制定了专项生态保护计划，加大了三地生态协同治理的力度。除此之外，北京和河北还就密云水库水资源生态保护工作签署了合作协议，构建了京冀水资源跨区域生态补偿的新机制。在制度保障层面，京津冀设立了京津冀环境执法与环境应急联动工作机制联席会议制度、京津冀政协主席联席会议制度等，以定期会议保障三地治理进程的及时沟通与同步推进。

协同治理仍有短板

    蓝皮书分析指出，京津冀区域协同治理目前还存在短板。
    一是区域协作网络综合密度不高，跨区域地方政府协作程度亟待加强。京津冀地方政府整体协作网络密度仅为0.4789，处于中游水平，区域合作强度仍待提升，主要表现在跨区域合作不足。
    二是三地尚未形成梯度化的产业链协同治理体系。对标《京津冀协同发展规划纲要》中对三地的功能定位，目前京津冀尚未形成产业有序分工协作的链接格局。如缺乏基于主导产业及其产业链的顶层设计和专项规划；三地政府产业协作治理模式尚未形成；三地在跨界产业园区管理及产业链布局中，政府部门协商时间长、决策成本高，制约了产业落地和产业链的区域内布局。以京津合作示范区为例，作为京津两市合作共建的重要“飞地”园区，其社会管理权责移交、管理机构设立、财税体系设置、人才落户政策以及京津两市合作重点产业等社会管理体制一直不够清晰，企业用房、员工住房、员工子女教育、高端和特殊人才引进等政策不明晰，缺乏吸引力，导致企业不愿意在津冀设立分支机构。另外，营商环境较差，难以形成“国企+民营经济”相互耦合的产业格局。京津冀产业链中国企、央企等比重较大，民营企业和中介组织发展不足，导致整个产业链缺乏活力和弹性，市场的外溢效应严重不足，很难形成产业配套和产业生态。其中，市场意识、竞争意识和服务意识不足是关键所在，缺乏市场活力已成为制约区域产业链布局的重要因素。
    三是冀北、冀中南地区交通联系不足，局部拥堵仍相对严重。四是环境治理成效仍待加强，生态协同治理机制尚不完善。五是河北创新能力薄弱成为区域创新协同治理体系中的主要短板，六是公共服务水平差距总体呈扩大态势，供给模式单一等。

整体上区域产业分工更加趋于合理

    蓝皮书指出，自2014年京津冀协同发展上升为国家重大发展战略以来，三地协同发展成效不断显现。对产业协同化水平进行测度有助于从整体上了解京津冀区域产业分工及协同化发展的现状。
    本年度京津冀蓝皮书采用区域分工指数来衡量京津冀地区的产业协同化水平。整体上京津冀区域产业分工更加趋于合理，产业差异化程度及协同化程度明显提升，特别是京津、京冀的区域分工程度提升幅度较大，且计算机、通信和其他电子设备制造业、汽车制造业等产业协同化程度不断提高，但仍存在部分行业区域分工程度偏低、津冀两地的产业同构化程度较高等问题，这都制约了京津冀产业协同发展的步伐。

已初步形成了协同创新网络

    蓝皮书分析指出，京津冀已初步形成了具有明显等级特征的协同创新网络。
    一是京津冀已初步形成以京津为核心的协同创新网络，石保廊是重要节点。随着创新合作的日益强化，京津冀已初步形成了具有明显等级特征的协同创新网络。从关键节点来看，京津两地是促进该网络各节点产生关联的核心所在，石保廊是促进该网络各节点产生关联的重要节点。
    二是京津冀协同创新网络的凝聚力有所提升，但各子群间的互动联系尚有提升空间。京津冀协同创新网络的凝聚力有所提升。从密度来看，2017年京津冀协同创新网络的整体网络密度为0.3526，较2011年（0.3397）有所提高；从凝聚力指数来看，2017年京津冀协同创新网络的凝聚力指数为0.6760，较2011年（0.6700）有所提高。但该网络仍存在较大的提升空间。从子群划分来看，可将京津冀协同创新网络大致划分为三个子群，以2017年为例，第一子群包括北京、天津2个成员；第二子群包括石家庄、邢台、邯郸3个成员；第三子群包括秦皇岛、唐山、保定、张家口、承德、沧州、廊坊、衡水8个成员。第二子群与第三子群间尚未产生十分显著的关联，第三子群内部各节点间也尚未出现明显关联，即第二子群与第三子群间、第三子群内部各城市间仍需加强创新方面的互动联系。
    三是京津冀各地的产业结构差异在一定程度上有利于京津冀协同创新网络的优化。2014年前后，京津冀协同创新网络的影响因素略有调整，地理距离、产业结构差异对京津冀协同创新网络始终具有较强的影响。2014年前教育水平差异对京津冀协同创新网络的影响较为明显；而2014年后，经济发展水平差异对京津冀协同创新网络的影响愈加凸显，而教育水平差异所产生的影响有所弱化。具体来看，地理距离及各地在经济发展水平、教育水平上的差异不利于京津冀协同创新网络的优化，因此，需进一步缩小各地经济发展水平和教育水平上的差异、进一步完善交通通信网络以弱化地理距离的制约。产业结构差异则在一定程度上有利于京津冀协同创新网络的优化，京津冀可充分运用各地在产业结构上存在的差异性，基于产业链开展创新合作，实现产业链和创新链的融合发展。