实现双循环发展，宏观调控要避免“三化”

中国经济导报记者 | 张守营

    日前，中国财政科学研究院在京举行“双循环发展与财政政策”研讨会暨《财政蓝皮书：中国财政政策报告（2020）》发布会。中国财政科学研究院党委书记、院长、财政蓝皮书主编刘尚希在会上提出，应对新发展阶段的全新挑战，实现双循环发展，宏观调控要避免“三化”。

避免微观化地方化避邻化

    具体而言，宏观调控要避免三化，一是避免宏观调控微观化。当前全球面临“高风险、高货币、高债务”的“三高”和“低增长、低利率、低通胀”的“三低”形势，概括起来就是处于高风险时期，也即宏观意义上的公共风险。当前经济复苏过程中面临的最大障碍是公共风险转化而来的社会成本和交易成本迅速增大，且呈现中长期化的趋势。因此，宏观调控应聚焦公共风险，回归到“宏观”本原，降低公共风险水平。
    二是避免宏观调控地方化。从我国实践出发，临时性让地方适当承担一些宏观调控责任是可以考虑的方式，但若执行宏观调控措施越来越多交给地方承担，就可能产生“小马拉大车”的风险，宏观调控要避免自身产生风险和实施盲区，避免因方式不当产生风险。
    三是避免风险防范中的避邻化。避邻效应是环保、健康领域的名词，宏观调控中也存在类似的“避邻化”情况。各部门和地方如果是通过这种方式防范风险，很可能会出现避邻现象，即各自努力把风险控制住了，但风险的特性是穿透的，会转移转化，等风险再暴露出来的时候，很可能让中央财政买单，这就使得风险防范中可能会产生新的风险，或者当前一些防范风险的措施可能带来长期风险，这也是宏观调控过程中需要去避免的。为更好地解决经济社会领域面临的中长期问题，宏观调控中还要防范这种避邻效应，建立系统的公共风险防范化解机制。

从公共风险最小化的角度推进财政治权

    发挥财政在约束公权和保障民权中的作用。当前的财政既是“分权”财政，同时也应是“治权”财政，财政体系重构的逻辑要体现治理的要求。刘尚希认为，一方面要解决约束公权力的问题；另一方面要保障老百姓的权益，财政在这方面可以发挥很大作用。老百姓的权益应当怎么去保障？在教育、医疗、养老等方面，老百姓的责任、企业的责任和国家的责任怎么分配？实际上这些问题的背后就是一个风险问题。如果说让老百姓承担太多了，老百姓承受不起，风险太大，这些风险就会转化成公共风险，发展成整个国家的风险；企业责任太大也会有风险问题，企业成本负担太重，会妨碍企业发展，最终会转化成长期的风险；国家承担太多了，国家也承受不起，最终会变成财政风险。财政、经济、社会各个方面的风险，怎么去均衡，是财政需要去考虑的问题。
    老百姓的权益保障很重要，涉及人人参与、人人努力、人人共享的基本目标。刘尚希介绍，从福利经济学的角度看，把公共服务或者说把公共产品当作社会福利来提供，追求福利最大化，最终不可持续，财政将出现危机，整个社会、国家也会出现问题。所以，不能从社会福利最大化的角度简单讨论，应该从公共风险最小化的角度来讨论，这意味着整个社会、国家的风险最小化，只有这样，才能做到公共利益的最大化。以公共风险的最小化来实现公共利益的最大化，就可以避免社会福利最大化这个路径所带来的陷阱，就能解决中国怎么进一步发展的问题、整体发展的问题、高质量发展的问题，才可能真正通过国家治理方面的改革实现中华民族的伟大复兴，真正从富起来变成强起来。
    “这一类现实问题背后更深层的逻辑，就是发展面临各种不确定性，发展不是必然的。发展的过程中，会面临各种各样的风险，这些风险是整个国家的风险，是公共风险。”刘尚希认为，当下正是国家发展爬坡过坎的阶段，如何使这些公共风险最小化，就是财政需要思考的基本理论问题。财政在“治权”方面发挥职能作用，是我们新时代的财政构建逻辑。“分权”的任务并没有完成，“分权”改革依然要推进，但在这个基础上重心逐渐转向了“治权”。“治权”中推进“分权”，约束公权并保障民权，真正使财政变成保证人人参与、人人努力、人人共享的财政。如果财政在这方面的作用能发挥出来，国家治理的基础就夯实了。

疫情冲击下财政政策要对冲风险，在经济社会中注入确定性

    刘尚希表示，在现代社会，作为政府重要的政策工具，财政的基本功能是防范和化解公共风险，以维持整个经济社会系统的稳定，熨平波动性，实现发展的可持续性。财政政策是实现国家治理的重要工具，也是宏观管理的重要手段。财政政策的实施过程，实质上是公共风险导向下政府利用可动用的公共资源进行公共风险管理的过程，是在经济、社会各个领域注入确定性，以确定性来对冲各类不确定性和风险挑战。
    2020年，新冠肺炎疫情对全球的经济社会产生较大冲击。刘尚希认为，应对疫情后的全球危机，需要启动危机应对模式。原有宏观调控思路解决不了疫情冲击衍生的各种风险，财政政策要加大救援和政策对冲的力度，在经济社会中注入确定性，稳定社会预期。新冠肺炎疫情带来的不确定性，会导致我们的经济社会各个方面的不确定性全面扩散，形成公共风险。财政政策就是要对冲这种不确定性，为疫情防控、居民生活、复工复产注入更多的确定性。当前疫情条件下加大救助是保存量，保民生，保证居民的基本生活，保证人民生命安全、身体健康；同时，保企业的资金链，保供应链和产业链，尽可能在疫情之下促进经济的循环，减少因为抗击疫情带来的阻碍。
    疫情下的财政政策是对冲的政策、买单的政策和救助的政策，具有更浓厚的社会学色彩，几乎都是针对企业、医院、家庭和个人等微观主体而言的。刘尚希认为，这与宏观调控下的财政政策在性质上有很大的不同。这种微观财政政策对冲风险的方式主要是通过救助来隔离风险，避免微观主体资产负债表恶化导致公共风险升级，而宏观财政政策对冲风险的方式主要是通过乘数效应和社会心理效应来遏制风险扩散。在疫情阶段，复工复产复商复市复学未能正常化，微观财政政策是主要的，而宏观财政政策是辅助性的。当经济社会秩序恢复常态之后，宏观财政政策的作用才能充分发挥出来。