地方债发行市场化水平继续提升 加强风险防控增强财政可持续性

中国经济导报记者 | 邵鹏璐

    日前，国务院印发《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，提出要更好地落实预算法及其实施条例的有关规定，规范管理、提高效率、挖掘潜力、释放活力，并围绕进一步深化预算管理制度改革的目标，明确了六个方面的重点改革措施：一是加大预算收入统筹力度，增强财政保障能力；二是规范预算支出管理，推进财政支出标准化；三是严格预算编制管理，增强财政预算完整性；四是强化预算执行和绩效管理，增强预算约束力；五是加强风险防控，增强财政可持续性；六是增强财政透明度，提高预算管理信息化水平。
    作为预算法最重要的配套落实文件，2020年10月1日其实施条例正式生效，对预算所涉及的各个关键点和关键环节都进行了更为细化的解释，为深化预算制度改革和改进预算实践提供了参照。“在此基础上，《意见》进一步针对预算管理制度改革的重点、难点提出更为明确的工作方向和更为细化的解决方案。”中证鹏元评级研究员袁荃荃表示。

遏制隐性债务增量，妥善处置和化解隐性债务存量

    在本次《意见》加强风险防控，增强财政可持续性中，提到地方政府债务风险防控与化解相关问题，再次引发市场关注。《意见》提出清理规范地方融资平台公司，剥离其政府融资职能，对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算。“《意见》中关于地方政府融资平台政策的表述与此前政策一以贯之并更加严格，彰显防范化解地方政府债务风险的决心。”中信证券固定收益首席分析师明明表示。
    针对隐性债务风险，《意见》重申要坚决遏制隐性债务增量，妥善处置和化解隐性债务存量，具体举措包括：强化国有企事业单位监管，依法健全地方政府及其部门向企事业单位拨款机制，严禁地方政府以企业债务形式增加隐性债务；严禁地方政府通过金融机构违规融资或变相举债；严禁金融机构要求或接受地方党委、人大、政府及其部门出具担保性质文件或签署担保性质协议；清理规范融资平台，剥离其政府融资职能，对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算；加强督查审计问责，严格落实政府举债终身问责制和债务问题倒查机制。
    上一轮隐性债务置换在2018年基本结束之后，隐性债务潜在规模仍然较高，偿债压力较大，在防风险的总基调下，隐性债务化解置换的必要性仍然存在。若地方债置换隐性债务显性化，可发挥地方债功能帮助防范尾部风险。明明分析表示：一是可以帮助债务压力较大的地区调整财政支出结构，进一步规范和加速隐性债务置换进程，帮助防范和化解尾部风险；二是可以充分发挥地方债功能，丰富隐性债务置换方案，全方位化解隐性债务问题；三是地方债务显性化也有助于金融机构和社会资本助力隐性债务化解。

完善专项债券管理机制，实现融资规模与项目收益相平衡

    “需注意的是，地方债务风险不仅包括隐性债务风险，也包括显性债务风险。隐性债务风险由城投公司等非政府类主体的举债行为所致，显性债务风险则由地方政府发债行为所致，主要是由发行专项债所致，原因在于各地在组织专项债发行工作中存在将不成熟的项目包装成看似靠谱的项目、刻意美化项目收益的预测结果等问题，导致专项债的偿债风险被人为扩大。”袁荃荃表示。
    针对显性债务风险，《意见》提出完善专项债券管理机制，强调专项债必须用于有一定收益的公益性建设项目，具体措施包括：建立健全专项债项目全生命周期收支平衡机制，实现融资规模与项目收益相平衡；在产品设计上，要求债券期限与项目期限相匹配；在本息偿付上，要求项目对应的政府性基金收入、专项收入及时足额缴入国库，确保到期本息顺利偿付。
    袁荃荃表示，总体来看，《意见》继续坚持底线思维，在地方债务风险防控方面推出了一套全面且严厉的制度“组合拳”。尽管诸多举措都在以往的规章制度中有提及，但此次重申仍然意义重大，显示了中央对于地方债务风险的高度重视，同时也预示着早前执行效果不显著的一些监管举措可能会加码、增效。
    2021年地方债有望平滑供给，二季度新增债券仍是全年高点。明明表示，地方债发行市场化水平将继续提升，地方债发行利率合理反映地区差异和项目差异。未来，专项债券的信息披露与利率市场化水平也会出现一定程度的关联，各省级财政部门也将对专项债券的后期管理给予高度重视。

地方政府与城投公司之间的关系将进一步明朗

    “《意见》在深化预算管理制度改革层面，确实将很多工作落到了细节、落到了实处。毫无疑问，在不久的将来，我国财政预算将不断趋向于精细化管理，预算编制的科学性、完整性将持续强化，预算执行的效益和透明度也将显著改观。”袁荃荃表示。
    对于城投公司而言，在预算法及其实施条例、《意见》共同构筑的监管框架之下，地方政府在标准预算周期中的各个环节都将更加合法合规地开展工作，同时在举债上也将以发行地方政府债的形式而非通过绕道融资平台等其他违规渠道来进行。另外，对项目纳入预算也设定了更高的门槛，管理上更为严格。袁荃荃表示，这意味着地方政府与城投公司之间的关系将进一步趋于明朗：一方面，地方政府无法再将城投公司作为自身的融资工具，也难以再用行政指令来安排城投公司承接项目；另一方面，城投公司无法再靠政府信用，债务偿还也将难以得到地方政府的兜底。换言之，在项目承接、外源融资、债务偿还等方方面面，城投公司都将与地方政府保持“界限感”，权责越来越清晰，灰色地带越来越少。这种情况下，城投债的信用特征将发生变化，“信仰”的光环必然会趋于淡化。