中国经济导报前方记者|陈阳 齐添

    2014年两会即将迎来尾声，在众多议题当中，节能环保成为新的关注热点。对于环境污染的治理，下一步又该开出怎样的良方，才能切实解决环境问题，保障民生利益？
    3月10日，在广东团审议小组会上，全国人大代表、中国工程院院士王如松谈到环境问题时曾透露，解决环境问题要靠政府主导、市场机制和社会监督。
    此前也有不少专家指出，政府、企业、公众是解决环境问题中三大不同的行为主体，三者之间需要形成良性互动，才能真正建立起环境保护的“生态圈”机制。至此，在环境保护问题上，三者关系究竟如何，又该通过怎样的方式和机制进行互动，已经成为不少学者研究的新热点问题。

1行政管控：不应商量的就该没得商量

    业内人士表示，传统的“环境政策”，用“环境管控”来概括更为贴切。自20世纪50年代到70年代末，当人类社会开始意识到环境问题的严重性时，最早试图通过命令控制和技术工具手段的结合来解决。我国早期的环境政策也遵循此道，基本上以政府的行政管控和命令手段为主导，通过国家地区制定有关法律、法规和行政条例进行直接控制。早在1979年，就曾用“污染物排放标准控制”对污染的排放浓度进行限制，强调污染末端治理。然而由于排污企业被迫接受政府指令，大多采取稀释浓度的做法应对环保部门检查，总体环境质量持续恶化。
“目前来看，治理环境污染的政策手段主要有命令控制政策手段、经济刺激政策手段、劝说鼓励类政策手段，这主要根据政府对排污者的强制程度进行分类。其中，命令控制说白了就是没有商量余地，必须行。”中国人民大学环境政策与环境规划研究所所长宋国君教授在接受中国经济导报记者采访时表示，在环境污染治理领域，命令控制仍是基础性手段。
“我国的环境保护模式以行政为主，市场手段虽然一直都有，但实际执行起来还差得远，例如资源有偿使用、总量限制和排污权交易等，都没有真正推广开来。”创绿中心的项目总监刘立灿在接受中国经济导报记者采访时表示。
“由于环境成本属于外部成本，单靠市场机制自身无法将该成本并入企业生产成本之中，需要政府凭借‘看得见的手’把环境成本纳入企业的生产成本中，一方面尽快出台环境税，另一方面加强监管，对于违法违规的企业给予重罚，以此约束企业行为。”中投顾问环保行业研究员盘雨宏对中国经济导报记者透露。
    北京大学经济学院经济学系教授平新乔指出，以行政管控方式来治理环境污染，其主要体现为：由政府出面来划分环境监测体系，以政府出面来划分环境管理区域，以政府为主体来落实环境治理的各级责任，以政府组织方式来制定环境保护的标准，以政府行政和计划手段为主来向地方、企业下达、落实各种减排指标，等等。
    采访中专家指出，我国环境污染问题之所以频发，很大程度上需归咎于政府对市场自发性的调节失灵和错位。“在中国，环境问题的出现，既是市场失灵，也是政府干预失灵的结果。所谓市场失灵，是指在市场经济背景下，企业可能会最大程度追求利益，降低生产成本，而不愿意为治理污染进行投资，从而将污染物倾倒到环境当中，这就是将企业成本外部化。而政府失灵的一面，则是由于之前很多地方政府‘唯GDP论’的盛行，导致对很多企业排污视而不见。”环保部原总工程师、中国环境科学学会副理事长杨朝飞在接受中国经济导报记者采访时如是强调。
    刘立灿也表示，当下很多地方治理污染过程中出现“政府来，污染停；政府走，污染继续”的情况，根本原因在于政府很难做到有法可依，在环境执法和监察层面上存在欠缺。

2企业：不能放心加入环境交易市场

    在2013年11月推出的十八届三中全会的《决定》中明确提出：发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制……但如果追溯到2012年的十八大报告，会发现类似的内容已经出现。运用市场之手解决环保问题，也早已成为业内关注的焦点。
    以美国的排污权交易制度为例，专家指出，美国的排污权交易制度，通过企业与公众之间的竞价，制定合理的排污权交易。“这样，当环境恶劣的情况下，排污权交易费用较高，相反，在环境较好，排污较小的情况下，排污权交易费用更低，这有利于促进企业改善环境。”盘雨宏指出。
    然而，专家指出，运用市场手段来解决环境问题，目前来看仍十分有限，并且市场发挥作用是否充分，取决于市场机制以及运行规则是否能真正完善到位。
    首先，最基本的是法律规范，也是市场主体进入的前提之一。“目前，关于环保市场法律大多没有形成，如最核心的《环境保护法》、《大气污染防治法》都在修订状态，《应对气候变化法》也在讨论。”中国政法大学环境资源法研究和服务中心胡少波对中国经济导报记者表示，对于市场主体来说，首先需要法律对环境交易行为给予足够的支持，并对要素市场加以根本上的界定，只有这样，企业才能放心加入这个市场。
    第二，是排污许可证制度。在环境交易的市场化过程中，许可和许可证的概念非常重要，它实际上界定了企业排放的权利。如果缺乏这一制度，企业排放者无法了解自身的排放权利，买卖也就无从谈起。但宋国君指出，环境保护行业在中国发展近30年的时间里，许可证的概念仍没有完全确立起来。“在美国，排污许可证需要定期核查和更换，我国的排污许可证充其量跟注册证差不多，都没有具体要求，大多流于形式，不具备管理意义。”
    第三，是数据精细化支持。环境市场的运作，一定是需要以数据为依据和基础的。“这其中不仅包括环境和低碳相关政策的设定，还有对企业交易数据的定量管理。随着市场化交易全面展开，必然会对数据的要求更高。但目前的管理手段，仍不足以支撑对企业进行精细化的数据管理。当前，一些企业已经开始进行精细化管理，但普遍情况来看，数据定量管理的水平仍有待提高。”中创碳投战略总监钱国强此前在接受中国经济导报记者采访时表示。
    最后，就是监管制度。目前，环保市场与监督处罚相关的制度还没有完全建立起来。不仅如此，一些关于环境的法律中，关于处罚的内容也没有细化。“如现行的《大气污染防治法》中，对企业超证排放的行为最高处罚是20万元，这显然无法对过高排放的企业达到足够威慑。”胡少波认为。
    “环保市场的建立，应当是一种自上而下的变化。首先从宏观上确定了改革的方向，再通过试点和实践，理顺各个环节、各种要素市场的相互关系、次序和逻辑，同时法律规范也随之推出。当上述大量的制度上、理念上和实践上的投入之后，才能期待用市场来解决问题。与诸多市场一样，环境市场本身的特点是惰性很强，也就是说各种要素投入后，在这一行业的作用需要一段时间才能显现。这也意味着，市场化或将无法在一朝一夕间发挥作用，而如果上述的制度和试点能够同时推进，相信环保市场将渐成气候。”美国环境保护协会中国项目负责人张建宇如是说。

3公众：知情权、参与权、监督权、诉讼权要得到保证

    在环境保护工作中，公众参与始终是不可忽视的一环。然而在这一问题上，我国仍面临诸多问题。
    首先，公众主动参与意识不强。“由于我国环境政策出台和执行的主要执行者是政府部门。在很多情况下，公众只是被动参与者，缺少发言权和监督权。因此，我国公众生态文明意识具有较强的‘政府依赖’特征，被调查者普遍认为政府和环保部门是生态文明建设和环境保护的责任主体，自己则怠于开展环保行动。”盘雨宏如是说。
    其次，公众参与环境保护的制度法律仍有诸多障碍。
“目前企业污染、政府管理不力、公众难以监督的症结在于公众本来应该维护自身权益、发挥监督作用的空间被限制了，把权利还给公众，就可以补充许多政府行政手段和市场手段的薄弱点。”刘立灿表示，按照我国《环境保护法》的相关规定，公众有权监督破坏环境的行为。但在具体的法律细节和实施层面，又面临诸多障碍。例如，环境影响评价需要公众参与、听证，但很多工程项目都是在没有公众参与情况下完成的。还有，公众遭受污染损害之时，也很难进行环境诉讼获得赔偿。
“如果公众的知情权、参与权、监督权和诉讼权能够得到保证，企业就会考虑污染是否带来媒体曝光、法律诉讼、巨额罚款以及刑事责任等，不会做得不偿失的事情。”刘立灿指出，政府需要扫清让公众参与环境保护的制度、法律等各种障碍。“公众监督有助于将一部分污染的外部成本纳入到企业自身成本当中，这样企业就必将三思而后行。从而减轻了相关政府部门的压力，也能减少‘邻避运动’的发生。”
“根据经济学中的科斯定理，应当明确公众对环境的财产权，因为公众是站在保护环境的立场，如果企业对环境排污，则意味着需要向公众购买排污的权利，排污越少承担的费用越少，通过权利转移的方式让企业意识到对公众负责。”盘雨宏在谈及公众参与重要性时如是说。
“环境保护工作也是社会治理的一部分，在这其中，政府、企业、公众三者是相互联系、相互监督、相互制约的关系。企业向政府申请项目，公众有知情权，因此企业需要了解公众的意见。企业在发生污染事故之后，政府在处理的同时也需要对公众进行信息公开。公众有权利表达自己的需求。同时，企业如果对政府的行政审批有意见，也有反批评的权利。公众发现企业偷偷破坏环境的行为，也应当有合理的渠道去揭露。总之，要想真正解决环境问题，不仅仅是增加公众参与，更重要的是政府、企业和公众三个行为主体关系逐渐向平等转化。”杨朝飞表示。
    而事实上，政府在治理环境问题过程中，也开始注意协调政府、企业、公众三者关系的平衡。
    2013年12月31日，我国首例政府委托第三方监督企业环境责任协议托第三方监督企业环境责任协议——清镇市政府与环保组织签订的《公众参与环保第三方监督委托协议》正式出炉。《协议》商定，清镇市政府以购买社会服务的形式，委托贵阳公众环境教育中心，对政府相关部门和辖区一、二、三产企业进行第三方监督。自此，政府和企业成了“运动员”，公众和环保组织当上“裁判员”，一种全新的环境社会评价体系和问责制度得以建立。中国水安全基金联合发起人黄成德对此表示，“像贵阳公众环境教育中心这样的公益环保组织，作为第三方监督者，可以有效降低生态事故发生率，帮助鉴别生态事故的责任，对生态环境问题进行公证判定。”
    另外，环保部日前印发的《建设项目环境影响评价政府信息公开指南（试行）》也从四方面加大了环评信息公开力度，即公开环评报告书（表）全本、公开政府承诺文件、公开批准和不予批准环评文件的全文、公开环评机构和从业人员诚信信息。借此，公众能够获得环评文件（除国家秘密、商业秘密、个人隐私等事项外）的全部信息。另外，地方政府在环评中做出的环保措施承诺，公众可就其是否兑现实施社会监督，还可方便获取环保部门做出环评审批决定的详细信息。中华环保联合会督察诉讼部部长马勇对此表示，《指南》出台后，此类信息被明确要求公开。就各级环保部门来讲，这是环保部公布的可操作的具体文件，以后肯定都会照此执行，执行不力上级环保部门可直接问责。