中国经济导报记者|齐添

    环保部部长陈吉宁3月17日主持召开环保部党组会议，会上原则通过了《环境保护部关于全国环保系统环评机构脱钩工作方案》和《环境保护部党组关于严格廉洁自律、禁止违规插手环评审批谋取私利的规定》。陈吉宁此前承诺，环保部所属事业单位的8个环评机构，今年将率先从环保部脱离，其他地方的也要分批分期全部脱离，逾期不脱离，一律取消环评资质。此举引发广泛关注。
    环境保护部原总工程师、中国工业环保促进会会长杨朝飞在接受中国经济导报记者采访时表示，把“红顶中介”的红顶摘下来，环保部门的态度相当坚决。这一做法有效地保证了环评市场的公平公正。

环评机构顶“红顶”被腐败侵蚀

    今年2月，中央第三巡视组向环保部反馈专项巡视情况，指出该部存在的问题主要在建设项目环境影响评价方面：未批先建、擅自变更等环评违法违规行为大量存在，环评服务市场“红顶中介”现象突出，环评机构资质审批存在“花钱办证”情况，把关不严、批而不管、越权审批不仅导致污染隐患，而且加大权力寻租空间等。
    杨朝飞对中国经济导报记者表示，此前，多数环境技术评估与服务机构依附于政府部门所属的事业单位，“随着经济发展变化，‘红顶中介’问题越来越突出，这是环评多年存在的问题。环保部采取了几次措施，但都没有奏效。”他认为，“红顶中介”带来3个问题：一是在环评技术服务和咨询单位间形成了不平等关系；二是“红顶中介”有特权，环评的质量会出现问题；三是因为有特殊关系，腐败寻租更加便利。“这既影响了环评市场的公平公正竞争，也影响了环评报告的质量，还增加了官员腐败机会。”
    中国政法大学民商经济法学院教授曹明德也表示，在现有的环保体制下，由于环评机构不独立，缺乏公信力，环评工作很难开展。他进一步解释说：“一方面环评机构作为事业单位，基本都隶属于各地环保局，跟环保部门有着千丝万缕的联系。而另一方面，由于建设项目的业主单位是委托方，导致环评工作的买单人事实上是企业或项目业主。”因此，大多数环评项目基本都会顺利通过也就不足为奇了。这大大损害了环评机构和由它们发布的环评报告的公信力。

环评制度改革方向：过程要简化

    杨朝飞对中国经济导报记者表示，虽然上世纪80年代环评制度就已经设立，但是现在污染状况还在加剧，可见其预防污染产生的作用没有真正发挥出来。“过去对项目环评只是针对单个项目，但是经济发展总量大，作为个体的项目都达标，但是把众多项目放在一起，产生的污染超标了。环评改革仅从微观上进行项目审批已经不能控制污染总量了。”
    既然现行环评制度被如此诟病，那么究竟要怎么改革？
    杨朝飞认为，现阶段需要加强规划环评和战略环评。首先，在规划环评中，计算出一个区域内可以承受的污染总量，达到这个峰值就不再批准新的项目。其次，环评制度要和其他制度衔接好。现在环保监管制度数量过多，有三同时制度、排污申报制度、排污许可证制度、总量控制制度、排污交易制度，等等，但是这些监管制度的效率现在看来都不高。我国环境监管是按环节来监管，但国外是过程监管，用一个排污许可证把整个过程管理都监管起来。“用一项制度管住企业比十项制度要好。一是行政成本低，二是避免制度间扯皮,三是大大减轻了企业的负担。”
    杨朝飞建议，将环评制度改革与环保改革结合起来，按照国务院要求减少行政审批、许可，为企业减负，同时加强事中事后监督。“规划和战略环评就是政府向市场购买服务，一个地区如果需要上马项目，那就要按规划环评的要求去做。而企业上项目，环境影响报告书就相当于企业到环评市场所购买的服务，企业的环评影响报告书不再是报环保部门审批，而是作为自己加强环保工作的指导性文件。”他表示，将来要实行环评影响报告书备案制，如果环保部门在企业上报后10天内没有异议，项目就可以上马。这样就减轻了企业的负担，多数企业都能按规划环评要求制订报告书，办理许可证也就方便多了。个别企业违反了规划环评要求，环保部门接到备案后，发现有问题再去制止。环保部门靠排污许可证一个制度就把问题都解决了。“环保部门应从现在就做好制度改革的顶层设计。”

还需加强公众参与

    当然，杜绝环评工作中的权力寻租、腐败隐患，还需要加“消毒剂”——公众参与。
    曹明德对中国经济导报记者强调，环评法对于违反公众参与有关原则性的行为并没有相应的处罚，因此，在实施过程中往往流于形式，参加环评听证会的代表往往并没有充分代表利益相关方，利益相关方的诉求并不能影响最终的环境决策，因此，有必要对其加以改进。“2014年修订的环境保护法十分重视公众参与，专门撰写第五章‘信息公开和公众参与’，可见其重视程度。但是，对违反此条规定的行为并未规定任何法律责任，因此，环境保护法并未解决这一问题。”曹明德表示，为了使公众和利益相关者的意见对环境决策产生实质性的影响，应当有必要在环境影响评价法上对其具体化，“例如，在修改环境影响评价法时，规定对公众反映强烈的项目选址等问题或利益相关者担忧、关切的问题，建设单位应当充分与其沟通、协商、争取达成共识。如果公众或利益相关方强烈反对，相关部门就不应批准该项目的环评报告。”
    杨朝飞则表示，公众参与不仅是环境影响评价的重要措施，甚至是整个环境监管最重要的措施，“我国的环境管理一直非常强调政府监管，政府监管的确非常重要，但忽视了公众监管。只有把公众动员起来，赋予他们知情、监督和参与权，环境违法事件才能及时发现查处。”
    全国人大代表、北京市金杜（广州）律师事务所合伙人吴青也表示，从环评报告开始编制起就应向公众说明情况，充分征求意见，审批环评报告的机关应当全文公布环评报告内容。”她认为，环评法应全面修改有关公众参与的条文，充分扩大公众对环评程序的参与范围、监督范围，以及环评报告的公开范围，以符合现行环保法律体系的发展趋势。
    曹明德还认为，全文披露环评报告只是第一步，还应该在环评过程中充分征求公众意见，确保公众的知情权，尊重公众的意见。“不能让政府决定建设项目后只是简单地告诉民众，否则容易引发群体性事件。”