中国经济导报记者|赵超霖

    从2013年起，国务院已经连续3年下发有关加强城市地下管廊建设管理的指导意见，特别是在刚刚过去的8月3日，国务院下发《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》（以下简称《指导意见》），指出要创新投融资模式，推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式，通过特许经营、投资补贴、贷款贴息等形式，鼓励社会资本组建项目公司参与城市地下综合管廊建设和运营管理。这对于在近期已经很旺的PPP之火又添薪柴。哈尔滨、苏州等10个试点城市也会因为使用PPP模式而获得中央财政的额外奖励资金。不过，据中国经济导报记者采访了解，不少PPP从业者对于政府伸出的又一橄榄枝显得较为冷静，制度设计还需细化是普遍共识。

强制入廊，平衡收费

    中国许多已建成的地下综合管廊多采用“政府投资、企业租用”的模式。据了解，1994年开工建设的上海张杨路共同沟现在每年的运维成本约为400万元，都由区财政支出，运维责任也一直由政府承担。“除了北京中关村西区地下管廊工程由北科建集团施工，后来又作为物业管理公司进行运营管理以外，其他的地下管廊项目几乎还没有使用过PPP模式。”济邦咨询高级经理王新雪告诉中国经济导报记者。“能否顺利吸引社会资本，关键还在于保证管线入廊和缴纳入廊费，以及提供一定的财政补贴，建立合理费用分担机制，以实现社会资本投入后获得合理的回报和收益。这次发布的《指导意见》中很重要的一条规定是强制入廊，在此前的文件中是没有的。强制入廊和明确收费将有力促进地下管廊建设投资。”
    《指导意见》中提出，已建设地下综合管廊的区域，该区域内的所有管线必须入廊。在地下综合管廊以外的位置新建管线的，规划部门不予许可审批，建设部门不予施工许可审批，市政道路部门不予掘路许可审批。此外，《指导意见》还要求实行有偿使用，入廊单位应向建设运营单位交纳入廊费和日常维护费，运营初期不能通过收费弥补成本的，地方政府给予必要财政补贴。
    对此，同济大学地下空间研究中心副主任束昱告诉中国经济导报记者，依据台湾和日本等地经验，管线入廊建设成本大概是直埋建设成本的1.65~2倍。但这些建设成本的增加，绝对不能由管线单位全部买单，政府也应该承担一部分。因为综合管廊内部铺设的各类市政管线是城市生命线系统，是城市安全运营效率的保障设施。不能仅仅只计算管线的直接收益，还需要进行城市安全运营效率和效益的计算。为了保障城市生命线系统的安全、保障城市的安全高效运营，政府应该制定相关政策法规强制管线入廊；同时，政府与管线单位共同分担建设与运营管理费用。日本、台湾地区都是这样做的。
    《指导意见》中提出，优先鼓励入廊管线单位共同组建或与社会资本合作组建股份制公司。而这也是王新雪心中较为合适的PPP操作模式。“各入廊管线单位相当于成立一个公司为自己服务。中大型城市的项目复杂性比较高，如果不是当地的企业，实施起来会很困难。而对于城市地下空间的规划和使用，管线公司也比较了解，施工配合度也会更高。”
    不过在兴业证券固收研究员黄伟平看来，各地PPP项目落地情况此前并不乐观。如果项目不赚钱，社会资本的动力就不足。他对中国经济导报记者表示，“PPP与城投债融资不太一样，城投债都是债务形式融资，而PPP是有一部分股权融资的，无论是地方政府还是社会资本都有股权。从清偿顺序看，首先是债权人利益，然后是股权人利益。并且，今年地方财政的收支矛盾非常突出，财政补贴以何种形式下发都没有定论。在项目盈利不好，债务情况不清晰的情况下，无论是债权还是股权投资，社会资本动力都会不足。而在地方政府方面，民生项目对经济的拉动作用有限，建设也多在存量项目中有进展。并且一些地方政府存在一定程度的‘懒政’或‘不作为’，也会使PPP落地较慢。”

缺资本金，更缺好项目

    “不过目前的专项金融债跟之前的PPP模式存在区别。日前，国家发展改革委拟通过国家开发银行和农业发展银行，向邮政储蓄银行定向发行长期专项债券，建立专项基金，用于基础设施建设。其中，中央财政按照专项建设债券利率的90%给予贴息。国开行、农发行将募集资金用作项目资本金，项目资本金作为股权资本，可能绕开了原来的商业银行的信用派生体系。而股权投入，可能会撬动相关的资金进入项目。”黄伟平说。此次债券发行投资领域包括五大类和22个领域，而地下管廊建设也包括在内。
    据了解，我国自1996年起实施投资项目资本金制度。当时从“有效地控制投资规模”出发，颁布了《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》（国发[1996]35号），要求各种所有制、各类投资项目“必须首先落实资本金才能进行建设”，“凡资本金不落实的投资项目，一律不得开工建设”；项目资本金必须是“非债务性资金”，且一旦投入“不得以任何方式抽回”。兴业银行首席经济学家鲁政委发现，由于绝大多数基础设施建设项目都是经营性的，因而都需要先到位20%至30%不等的项目资本金才能上马开工、申请贷款和使用其他债务融资。因此，无论流动性如何宽松，贷款和各类企业债券发行规模如何之大，其都不能作为项目资本金，因而都无法驱动新建项目上马开工，充其量只能推动在建和扩建项目投资步伐加快。
    但是大岳咨询总经理金永祥告诉中国经济导报记者，相比提供资本金，政府更重要的是设计出使社会资本能够盈利的项目。“我的观点是对于各地的项目建设，并不缺乏资本金，目前各地成立了不少PPP基金，都可以股权方式用于项目资本金投入。但现在缺乏有投资价值、有吸引力的项目，如何把不赚钱的项目为社会资本设计出合理的回报机制才是关键。如果这部分资金可以用做PPP项目社会资本的补贴，我认为效果会更好。”