中国经济导报记者|方学 潘晓娟

    日前，国家发展改革委印发《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（以下简称《通知》），明确要求各地发展改革部门会同有关行业主管部门，切实做好能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）推进工作。
    《通知》从抓好项目准备、加强项目联审、扎实做好项目决策、建立合理投资回报机制、促进项目规范实施、构建多元化退出机制、积极发挥金融机构作用、鼓励引导民间投资和外商投资、优化信用环境等9个方面做出具体工作部署。
    业内专家表示，《通知》的印发标志着我国推进PPP工作职责分工更加明确，由国家发展改革委牵头负责基础设施领域PPP项目推进获得国务院认可，接下来，在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等“6+1”基础设施领域的PPP项目推进有望加速。
    
国务院明确推进PPP工作部门职责分工

    围绕PPP，国家发展改革委与财政部之间的职责划分一直是社会广泛关注的焦点。中国经济导报记者通过梳理发现，就在7月7日召开的国务院常务会议上，两部门PPP权责划分得以明确。
    在国务院总理李克强主持召开的此次会议上，议题之一是听取政府和社会资本合作模式推广情况汇报，更有效地推动和激发社会投资活力。
    针对当前推广PPP方面存在的政策衔接配套不足、社会资本参与度不高等问题，此次国务院常务会议厘清了有关部门职责，同时要求以推动政府和社会资本合作来促进投融资体制改革，在公共服务和基础设施等领域进一步放宽市场准入。
    这也是国务院层面首次明确推进PPP工作的部门职责分工，并提出在公共服务和基础设施两个领域推广PPP模式。
    结合刚刚印发的《通知》，传统基础设施领域PPP项目由国家发展改革委牵头负责。那么，公共服务领域PPP项目的推进工作自然由财政部牵头负责，这也能从财政部官网发布的一则消息中得到印证。
    7月23日，财政部副部长史耀斌带队在成都对四川省PPP工作开展调研督导。在此期间召开的座谈会上，史耀斌指出，党中央、国务院对PPP工作高度重视，7月7日国务院常务会议专题研究部署推进PPP工作，进一步明确要求财政部要发挥好在公共服务领域推进PPP工作的牵头作用。
    至此，国家发展改革委与财政部两部门推进PPP工作职责分工得以明确，分领域牵头负责工作机制正式建立。

明确和统一PPP实施领域

    一直以来，对于PPP推行的范围都没有统一清晰的界定，社会各界的认知也不尽一致。但有关文件大多将PPP实施领域分为两大类，即基础设施和公共服务。
    2014年，是PPP政策密集出台的一年，也是PPP发展的“爆发年”。2014年9月，财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）。《通知》强调，“政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系”，“政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化”。
    2014年12月，国家发展改革委发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号），专门提到“PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目”。
    2015年4月，经国务院常务会议审议通过后，国家发展改革委联合财政部等部门第25号令发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》也指出，“鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营,提高公共服务质量和效率”。
    2015年5月，《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发［2015］42号）明确提出，“在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，广泛采用政府和社会资本合作模式”。
    2016年，《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》（中发［2016］18号）也明确“加快推进基础设施和公用事业等领域价格改革，完善市场决定价格机制”。
    而7月7日召开的国务院常务会议则是在此前发布的一系列政策措施及实践基础之上，正式明确和统一了PPP实施领域，即分为基础设施和公共服务两大类。从上世纪80年代开始，在能源、交通运输、农林水、环境保护、重大市政工程等领域，由投资主管部门主导，主要采取特许经营等方式推行PPP模式，在业内专家看来，这些领域即为传统基础设施领域。此次会议不仅划清了部门职责分工，更对PPP实施领域进行了明确界定，并赋予了基础设施和公共服务新的内涵。
    
牵头负责基础设施领域PPP项目，发展改革部门有优势

    牵头负责基础设施领域PPP项目，发展改革部门有传统。一直以来，作为投资主管部门的发展改革部门，积极探索在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等基础设施领域推广PPP模式，已取得一批实践成果。
    早在上世纪80年代，我国就开始在基础设施领域探索实行PPP模式，采取BOT方式建设的深圳沙角B电厂，被认为是我国最早的PPP项目。1994年，原国家计委（国家发展改革委前身）选取了广西来宾B电厂、成都第六水厂、广东电白高速公路、武汉军山长江大桥和长沙望城电厂等5个项目正式开展BOT试点，被认为是我国PPP模式发展的开端。
    此后，PPP模式加速发展，投资主体逐渐向国企和民企扩展，投资范围扩展到高速公路、桥梁隧道、轨道交通、污水垃圾处理等多个领域，项目运行方式从以BOT为主拓展到BOOT、TOT等多种模式，为持续提高我国基础设施水平发挥了积极作用。
    牵头负责基础设施领域PPP项目，发展改革部门有优势。据中国经济导报记者了解，能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等基础设施领域项目，往往投资规模大、项目难度高、建设周期长，关系到国计民生和地方经济发展。发展改革部门作为投资主管部门，建立了一套完善的政府投资项目决策审批机制，能够保证基础设施领域PPP项目顺利实施。
    在能源、水利、农业、林业、交通运输、重大市政工程特别是城市轨道交通等领域，通常是由发展改革部门单独或会同各行业主管部门共同编制规划，审批项目也已形成一整套完善的工作机制。组织实施能源领域项目的国家能源局，也是国家发展改革委管理的国家局。
    而包括农业、林业、水利在内的“三农”领域，对我国国民经济持续健康发展具有重要意义，大量基础设施需要建设。据了解，每年有超过50%的中央预算内投资资金用于这些领域。近年来，国家持续加大环境保护力度，中央预算内投资资金、专项建设基金也大量投向该领域，用于支持京津冀及重点地区污染治理、城镇污水垃圾处理设施及污水管网工程建设、重点流域水污染防治和水生态治理等。
    科学的价格机制是保障PPP项目落地的关键因素之一。作为重要的政策制定部门，发展改革部门日积月累、经验丰富，制定出台了诸多富有成效的政策措施。特别是在价格机制方面，科学合理确定价格，建立完善的价格形成机制能够保障各方利益。目前，国家正在积极推进供水、供气、供热、垃圾处理等领域的价格改革，建立使用者付费和可行性缺口补贴类项目的合理投资回报机制。
    牵头负责基础设施领域PPP项目，发展改革部门经验丰富。作为宏观调控和经济综合部门，发展改革系统与各有关部门关系密切，工作机制顺畅，特别是在“6+1”基础设施领域，推进项目实施各环节经验丰富。
    
七大类基础设施领域重大项目有据可依

    《通知》明确基础设施领域主要包括能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程“6+1”共七大类。
    中国经济导报记者通过梳理对照发现，在国家发展改革委、交通运输部、国家能源局等有关部门近期出台的文件中，分别明确了支持社会资本参与铁路、公路水路、能源领域的项目范围，此范围与《通知》中关于基础设施领域推广PPP模式的重点项目领域相符合。
    能源领域重点项目和交通运输领域的铁路运输类、道路运输类、水上运输类、综合类重点项目分别是《国家能源局关于在能源领域积极推广政府和社会资本合作模式的通知》（国能法改［2016］96号）、《国家发展改革委财政部国土资源部银监会国家铁路局关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》（发改基础［2015］1610号）和《交通运输部关于鼓励和引导民间资本投资公路水路交通运输领域的实施意见》（交规划发［2012］160号）文件中明确提出支持的项目。
    据了解，水利、农业、林业领域PPP项目范围也是征求有关部门意见后确定的。
    重大市政工程领域界定为采取特许经营方式建设的城市供水、供热、供气等项目，也完全符合《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发［2015］42号）中所强调的“市政工程等特定领域需要实施特许经营的，按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行”的规定。
    此外，借鉴国家统计局国民经济行业分类（GB/T4754-2011）标准，其中关于环境治理的具体范围，包括水污染治理、大气污染治理、固体废物治理、危险废物治理、放射性废物治理以及其他污染治理；道路运输业的范围也包括城市轨道交通等。《通知》中关于环境保护、城市轨道交通PPP项目的涉及范围与该分类标准相符合。
    业内专家表示，《通知》的印发有助于推动基础设施领域PPP工作的开展，打破基础设施领域准入限制，提高基础设施项目建设、运营和管理效率，鼓励引导民间投资，进一步激发经济活力，增强发展动力。