陈亚军

    特色小镇作为新生事物，是新型城镇化领域内供给侧结构性改革的新尝试，如果发展得好，既能产生新经济新动能，又能创造宜居宜业宜游的发展新空间；如果发展失当，由于其量大面广，造成的资源浪费和环境破坏问题，处理起来可能比“大城市病”更难。把“好事办好、好经念正”的关键是要加强规范引导。国家发展改革委作为城镇化发展战略和重大政策的研究制定部门、推进新型城镇化工作部际联席会议制度的牵头部门，对近年来各地区推进特色小镇建设的情况进行了密切跟踪，开展了广泛而深入的调研。在总结经验、查找偏差的基础上，先后专门印发了《关于加快美丽特色小（城）镇建设的指导意见》（以下简称《指导意见》）和《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》（以下简称《若干意见》）两份文件。
    第一份《指导意见》，目的在于明确方向。在该文件中，明确界定了特色小镇和小城镇的形态内涵，强调要坚持创新探索、防止“穿新鞋走老路”，坚持因地制宜、防止一哄而上，坚持产业建镇、防止千镇一面，坚持以人为本、防止形象工程，坚持市场主导、防止政府大包大揽等“五要五不要”的基本原则，并从探索城镇发展新路径、打造产业发展新平台、培育经济发展新动能、强化基础设施新支撑、增加公共服务新供给、建设美丽宜居新城镇、打造共建共享新模式、拓展要素配置新通道、激发城镇发展新活力等九个方面，提出了发展方向和主要举措。文件的核心要义是用新发展理念指导特色小镇和小城镇建设，规范和引导各地特色小镇和小城镇建设沿着正确的轨道前行，既要积极、又要稳妥、更要扎实有序，绝不能盲目跟风，也不能遍地开花，更不能浪费资源、破坏环境，留下败笔和遗憾。
    第二份《若干意见》，目的在于规范纠偏。因为尽管近年来大部分地区正在按照党中央国务院决策部署和国家发展改革委《指导意见》提出的原则要求，积极稳妥推进特色小镇和小城镇建设，但也有很多地方在推进过程中出现了一些值得重视和警惕的倾向性问题。特别是对发展特色小镇的认识不到位、理解有偏差，出现了政府大包大揽、盲目扩张、重数量轻质量、“重形轻魂”以及房地产化等不当倾向，这些“走样变形”的风险突出表现在七个方面：
    一是概念不清，定位不准。一些地方把特色小镇当成一个筐什么都往里装，而且越到基层越明显。比如，一些地区把特色小镇等同于一般的小城镇建设，在几十乃至上百平方公里的空间范围内推进建设。再如，把特色小镇等同于旅游景区、文化旅游或体育运动综合体项目，只注重单一功能而忽视了“城”的综合功能。这些“穿新鞋走老路”“新瓶装旧酒”的做法，混淆了特色小镇的概念，违背了特色小镇建设初衷，很难实现在一个集聚的空间范围内，助推供给侧结构性改革和产业转型升级的战略目标。
    二是盲目发展，质量不高。部分地区抱着抢抓国家政策红利和多报不吃亏的心态大干快上，层层加码。有的地方政府跟风发展、相互攀比，只管要“帽子”，不管当地有无基础、能不能建成，都要打造一批特色小镇。有些地方急于求成，迫切希望在短短三五年时间内建成几十个甚至上百个特色小镇。有些地方用地粗放，重增量扩张轻存量改造，脱离原有建制镇区开辟新区域建设，引发新一轮用地冲动。有些地方生态环境保护不力，少数地区存在挖山填湖、破坏山水田园的现象。这种做法难免会劳民伤财、破坏环境，留下败笔、造成遗憾。
    三是同质化较严重，特色不鲜明。部分地区简单模仿、照搬照抄浙江经验，“学形不学魂”，甚至“东施效颦”。比如，生搬硬套、硬造特色，很多小镇都以文化旅游、休闲养生为主题，还有很多“基金小镇”，内容重复、形态雷同，所确定的产业和功能脱离实际。再如，自身特色挖掘不足，一个规划设计方案多处复制，在产业特色、建筑风格和小镇整体风貌上没有体现地区差异性。失去了特色，小镇也就失去了生命力，既可能浪费资源，又会丧失发展机遇。
    四是政府主导倾向明显，市场化不足。部分地区依然沿用传统开发思路，不注重发挥市场作用，中西部地区尤为明显。比如，以领导意志替代市场规律，一厢情愿地发展自认为有前景的特色产业。再如，在融资方面，政府投资比例过高，并过于依赖上级政策资金项目支持。又如，弄混了政企的角色，政府不仅在投融资方面替企业“背书”，还包揽了很多本该由企业承担的职责。这可能导致小镇难以长期可持续运营，甚至出现“空镇”“鬼镇”。
    五是重物不重人，搞形象工程。有的地区没有坚持以人为本，重物质建设和外观美化，忽略人的生产生活需要。比如，重产业轻配套，强调发展高大上的产业，忽视环境营造和生活配套，缺乏对人特别是高端人才的吸引力。再如，为营造新景观，抛开原有镇区的良好人口经济文化基础，按照建新城的思路另起炉灶、从零起步建新镇。又如，少数地方将原住居民整体迁出，忽略原住居民生产生活需要。这实质上是造新城的延续和变异，极易催生大量“形象工程”，无法满足人民群众对城镇生活的美好期待。
    六是盲目举债，积累财政金融风险。部分地区抱着“借钱赚政绩、欠账下任还”的心态大量举债建设特色小镇。比如，政府投入大、占比过高，少数依靠转移支付维持运转的县举债建设特色小镇，政府配套投入资金规模大大超出当年县级财政收入。再如，盲目攀比投资规模，或迫于完成考核任务利用县级融资平台公司融资。又如，对存量债务和新增债务缺乏统筹，对偿债资金来源缺乏考虑。这些不顾及本地财政实力的做法，会放大地方政府财务杠杆，增加地方政府债务。
    七是房企过度参与，小镇地产化。有的房地产企业以特色小镇之名变相搞房地产开发，加重房地产库存。比如，少数地方把眼睛盯着怎么样利用土地，怎么样开发房地产获取卖地收入。再如，以发展产业之名圈地，一些小镇内房地产用地占比过高，产业及相关配套明显不足。又如，小镇商业模式不成熟，后续盈利能力堪忧。还如，房企不具备专业运营能力，存在出售物业后跑路的风险。放任房地产企业过度圈地建设小镇，很容易形成一批新的房地产库存，给政府带来基础设施维护和社会治理的负担。
    针对上述七大问题以及产生问题的原因，《若干意见》提出了10项具体举措，包括准确把握特色小镇内涵、合理借鉴浙江经验、注重打造鲜明特色、有效推进“三生融合”、厘清政府与市场边界、实行创建达标制度、严防政府债务风险、严控房地产化倾向、严格节约集约用地、严守生态保护红线等。这是未来一段时期规范推进特色小镇建设的大方向，也是对地方政府实际操作中提出的总要求。
    （作者系国家发展改革委发展规划司司长）