编者按

    灵活就业已成为我国就业的重要途径，为稳就业发挥了重要作用，因此促进灵活就业人员参保具有重大意义。然而，国内现行的社会保障制度主要是根据正规就业和标准用工模式制定的，在实际操作和运行中，不能完全适应灵活就业本身的特点和现实情况。本文分析了灵活就业人员参保获益面临的制度和政策方面的问题，并就完善灵活就业人员参保的机制提出了建议。

韩永江

    在国家实施创新驱动发展战略，鼓励大众创业万众创新的政策背景下，灵活就业人员数量迅速攀升。所谓灵活就业是指有别于正式稳定就业和标准劳动关系的就业和用工形态。据统计，2013~2016年，全国新登记市场主体分别为1131、1293、1480和1651万户，年均增速13.4%；2017年上半年新登记市场主体887万户，同比增长13.2%。其中，新登记个体工商户580.9万户，同比增长14.8%，增速明显提升。长期以来，个体和私营经济是吸纳就业增量的主要力量，2016年新设市场主体对城镇新增就业的贡献率达到40%。大量新设市场主体促进了灵活就业形式的多样扩展。2016年底，全国个体私营经济从业人员实有3.1亿人，可以说，灵活就业已成为就业的重要途径，为稳就业发挥了重要作用。
    然而，如此巨大的灵活就业人口规模，对我们的社会保障制度提出了新的要求。我国现行的社会保障制度主要是根据正规就业和标准用工模式制定的，在实际操作和运行中，不能完全适应灵活就业本身的特点和现实情况。这样就会导致相当一部分灵活就业人员参保抉择时进退两难、无所适从，很多灵活就业人员因而游离于社会保障制度之外。

扩大和稳定就业的后方保障

    一方面，传统的灵活就业依然面临就业不稳、保障不足的窘境，另一方面，新兴灵活性工作模式又与现行基于正规就业的社保政策存在执行上的障碍和落差。从现实情况来说，灵活就业人员无论技能高低，薪资多寡，收入皆不稳定。由于没有单位依托，如果社会保障再跟进不及时，短期内很可能面临经济下行和职业自身带来的风险。从长期看，保障机制不健全也会增加整个社会的运行风险。因此，只有为灵活就业人员提供合适的社会保障制度安排，才能提高他们抵御各类风险的能力，才能增强就业能力，提高就业质量，保障就业稳定。
    另外，贫困地区从业人员绝大部分为灵活就业群体。一方面，只有以实现就业创业为目标，才能增强贫困地区和贫困人口自我发展能力，才能精准扶贫、精准脱贫。以促进参保为抓手，才能更好地为贫困劳动力在就业服务、权益维护等方面提供跟踪服务。另一方面，通过社保制度设计，如能在缴费和享受待遇时给予灵活就业群体（特别是低收入的灵活就业人员）切实的优惠和扶助，社会保障的收入再分配作用就能得到充分发挥。

顶层引导相对模糊，制度不完整不明确

    在国家及部委层级，迄今仅出台一项专门针对灵活就业人员参加社会保险的政策，即《关于城镇灵活就业人员参加基本医疗保险的指导意见》（劳社厅发〔2003〕10号），该《指导意见》建议各地“结合经济发展水平和医疗保险管理能力制定相应政策和管理办法”，但并未提出明确的要求。
    工伤保险领域目前的政策仅要求建筑业按项目工程总造价的一定比例缴纳工伤保险费。虽然江苏南通市、太仓市等个别城市正探索灵活就业人员参加工伤保险办法，但南通将灵活就业人员工伤保险改为“工作伤害保险”，待遇收窄；太仓仅覆盖本市户籍灵活就业人员。显然，个别地区的探索暂无推广的价值。
    江苏南京市、广东惠州市曾出台灵活就业人员参加生育保险具体办法，但南京2015年已中止实施，惠州则直接将生育保险合并进医疗保险，全市不再建立生育保险，只将生育相关费用纳入医保支付范畴。
    国家对灵活就业人员参加失业保险也无明确规定，部分省市尝试将灵活就业人员纳入失业保险，但制度实施很不顺利。湖北黄石市已终止了政策，南京市处于停摆状态，南京和哈尔滨均收不抵支，需要从当地失业保险基金中调剂补充，制度难以延续。
    总体而言，涉及灵活就业人员社会保险的政策措施已明显滞后于实务，与广大灵活就业群体的殷切需求不相适应，亟待突破。

政策参差不齐，难转移接续

    除了顶层设计缺乏统一引导之外，还存在上下层级政策不一致甚至冲突的情况。比如，山东省限定灵活就业人员参加城镇职工基本养老保险时，缴费基数为在岗职工平均工资的60%~100%，不得高于在岗职工月平均工资。但东营市规定缴费基数为在岗职工平均工资的60%~300%，允许灵活就业人员多缴。2016年1月内蒙古自治区实施的《城镇基本医疗保险条例》规定：灵活就业人员参加职工基本医疗保险，若按城镇职工基本医疗保险单位和个人缴费比例全额缴费的，享受职工基本医疗保险待遇，建立个人账户；若按单位缴费比例的80%缴费的，不建立个人账户。但包头市2016年11月发布的《关于调整城镇职工基本医疗保险相关政策的通知》则规定：灵活就业人员参加城镇职工基本医疗保险，缴费比例统一为8%，建立个人账户。
    同级之间政策差异则更大，甚至没有可比性。2008年10月，山西吕梁市专门针对灵活就业人员参加社会保险工作制定《指导意见》，强调灵活就业人员应当参加基本养老、基本医疗、工伤和生育保险。但山西省同期发布相应政策的长治市和运城市，却仅允许灵活就业人员参加基本养老保险和基本医疗保险。黑龙江哈尔滨只开放本地户籍灵活就业人员参加城镇职工基本养老保险，济南则允许外地户籍灵活就业人员参保。江苏苏州2015年城镇非私营单位在岗职工平均工资为72291元，略高于无锡同期同一指标（71882元），但以此为依据计算2016年灵活就业人员参加职工医疗保险的月缴费额度时，苏州统一为1600元，但邻近的无锡却设置了七个档次，最低为2678元，最高达16800元。
    由此可见，灵活就业人员社保关系的转移接续成为横亘在经办部门和参保人面前的巨大难题。

分期分步实现制度优化

    要想改善灵活就业人员参保机制也比较复杂。因为灵活就业人员的参保涉及诸多因素，因此质疑较多、争议较大。既不能因恪守公平和劳动权益保障而急行冒进，也不能因客观条件不成熟、经办管理存在挑战而踌躇不前。
    因此，要想实现突破必须要处理好公平与效率、强制性与自愿性、规范性与灵活性、低标准与广覆盖几组关系。同时，更要科学合理地设计险种。
    近期任务是完善养老保险制度，确保灵活就业人员退休待遇介于城镇职保和城乡居保之间，合理设定其缴费年限、退休年龄、降费及补贴等事项；改进医疗保险制度，为灵活就业人员建立个人账户，遵循医药改革大方向，科学制定门诊、住院、大病统筹、医疗补助的规制，将生育医疗费用纳入医保报销范围；暂不将灵活就业人员纳入工伤保险。因为雇主责任确定、上下班途中发生交通事故、职业病患病时间推定及归责、工作时间工作场所患病认定工伤等事宜，程序繁琐、成本太高、难度大、争议大，可引导推广为灵活就业人员量身打造的雇主责任保险和意外伤害保险；暂不将灵活就业人员纳入失业保险。因为灵活就业人员的就业失业状态难准确界定，费率及待遇水平难精准测算，跟踪管理和持续服务的成本过高。
    远期任务是在参加基本养老保险的基础上，将灵活就业人员纳入补充养老保险，从某种程度而言，为提高保障水平，灵活就业人员更需要补充保险。可鼓励灵活就业人员购买金融机构的企业年金或职业年金产品，与单位和职工享受缴费工资一定比例的税前列支类似，给予个人所得税一定幅度优惠。
    医疗保险实现灵活就业人员应保尽保和异地就医结算，在实现医疗保险省级统筹和灵活就业人员全覆盖的基础上，通过科学精算测定灵活就业人员的费率和待遇。不单独办理生育保险，生育医疗的门诊和住院费用纳入医保报销范围。
    群体就业的灵活就业人员，如建筑领域、物流行业、服务业、新型平台企业的劳务工和兼职人员，可按项目总造价、业务量或营业收入的一定比例，结合行业风险实情计缴工伤保险费，参照职工工伤待遇水平计发应获待遇。工伤保险的风险项应包括职业病、自然灾害和安全事故等造成的意外伤害、突发疾病死亡等情形，不包括工作场所外的交通事故、罹患疾病、人为侵害等风险事件。此处，突发疾病死亡之所以视同工伤，是因为受外界及人为因素影响较小，基本上处于疾病自身发病概率的范围；上下班交通事故不能认定为工伤，主要因为灵活就业人员上下班路线不稳定、时间不固定、作息不恒定，难以推断交通事故与工作之间的关联。其他不便测定工伤费率的使用灵活就业人员较多的用人主体，可引导购买雇主责任保险，保费可税前列支。对于零散从业的灵活就业人员，鼓励购买意外伤害保险，保费可在个人所得税税前扣除。
    灵活就业人员可不纳入失业保险体系，如果纳入，则应建立个人账户和统筹账户，实行弹性费率，费率与领取失业金的次数、领金月数、领金额度紧密相关，以正向激励稳定就业。计发失业金待遇时，统筹账户和个人账户同时按一定比例扣减。退休时个人账户累计余额结转至养老保险个人账户，如果退休前出国（境）定居或亡故，可由本人或亲属一次性领取个人账户结余额。
    不过，值得一提的是，此处的远期条件并非简单的时间概念，而是两项关键的制度保障条件应基本成型：
    一是个人收入监测和基于收入的税收监管体制相对完备。薪酬福利普遍实现货币化计量，灵活就业人员劳动报酬的非现金支付占比很小，收入分配领域电子化信息化程度较高，税收管理极大优化，金税工程与金保工程实现数据实时共享。二是非标准用工的法律规制基本形成体系。劳动者可签订两份以上劳动合同，多重劳动关系获得法律保障、兼职成为常态，非标准用工、非全日制、临时性和弹性工作的民事法律关系基本清晰。
    （作者单位：人力资源和社会保障部劳动科学研究所）