郭  飚

    开发性PPP采取“增量取酬”，与基于单体项目的PPP模式不同，开发性PPP是基于片区整体开发运营的创新性政社合作模式。政府不用投资，不用担保，不用兜底，社会资本通过为产业新城引入高端产业、高新技术和高端人才，在合作区域内创造出增量财政收入，为政府增加新的财政支付能力。社会资本负责提供以产业发展服务为核心的规划设计、基础设施、公共设施、产业导入、基建公建运营维护等综合服务，投资回报在地方新增财政收入的一定比例限额内与实际项目产出绩效挂钩。
    这种“自我造血”模式，政府原有财政收入不变，只用合作区域内新增加的财政收入支付开发性PPP项目的服务费。另外，社会资本的回报基本按照“成本+合理利润”进行结算和支付，若不能建立完善、详细的绩效考核制度和标准，就很难避免项目回报机制存在固定回报之嫌。
    在笔者看来，开发性PPP项目多采取“滚动开发”模式，投资机制与单体项目有本质区别。开发性PPP项目包含的子项目较多，受规划等因素影响，子项目实施范围存在不确定性，建设投资在合作期内较长时间内均有发生，例如其中基建公建的投入可能在10年甚至更长时间内每年度都有发生。项目基本采取分阶段建设分阶段运营的方式进行，项目产出说明在实施方案和合同阶段很难明确清楚。
    因此，为减小项目产出标准不明确，引发项目执行阶段纠纷，也应当把财政收入、GDP、民生、就业、生态等一系列指标，量化成一套完整的对社会资本的绩效考核标准。社会资本承担全部投资并要达成政府的绩效要求后，政府才从社会资本在合作区域内新创造的财政收入中支付对应服务费，同时应建立按效付费制度，按考核结果付费。
    财政部财金〔2019〕10号文（以下简称“10号文件”）要求PPP项目应建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制。在此之前，财政部财金〔2017〕92号文件要求项目建设成本参与绩效考核，与绩效考核结果挂钩部分占比在30%以上。结合开发性PPP项目操作实际，其中土地整理投资部分投入完成即可完成交付，没有实质运营内容，如果不对其可用性部分进行考核将与上述文件的规定产生冲突。在开发性PPP项目在10号文件发布之前，应将规划设计及咨询服务费、土地整理服务费、基础设施及公共设施建设服务费、运营维护服务费、产业发展服务费等按照绩效考核结果进行调整付费。10号文件之后，应将开发性PPP项目全部服务费与项目产出绩效考核结果相挂钩。
    在笔者看来，对开发性PPP项目行业绩效指标设置有如下建议：
    一是开发性PPP项目涉及到规划、设计、投资、融资、土地整理、基础设施建设、城市公共配套建设、产业发展（招商、孵化、加速、升级）、资源和资产开发利用、产业服务和管理、城市管理运营基础设施、人口就业等方方面面，其综合性、系统性、复杂性与单体的PPP项目相比，在项目绩效目标确定、绩效指标的设定以及绩效监控与绩效评价的开展过程中应考虑四个维度的指标设置。即从项目投入、项目过程、项目结果和项目影响四个维度考虑项目绩效考核指标的设定。
    二是项目投入绩效指标设置应关注项目资金、项目发起人的经验、政府机构的能力、项目文件的合规性等方面，贯穿项目立项阶段、项目采购阶段和执行阶段；项目过程绩效指标设置应关注项目合同的执行性、项目各方的综合管理水平、项目成本预测和控制、政府监督到位程度以及公众支持的情况等；项目结果绩效指标设置应关注项目进度、项目质量、运营收益、定价和调价机制、公众满意度等指标；项目影响绩效指标设置应关注项目实施结果是否满足项目产出要求、是否有利于提升公众满意度、是否有利于环境的可持续发展等。
    通过项目投入、项目过程、项目结果、和项目影响这四个维度，从项目逻辑流程进行系统评价，进而可以改进和提升项目绩效考核水平。
    （作者单位：清控伟仕咨询）