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中国多中心城市体系形成独缺城市内部多中心
2016-06-01 00:00:00      中国经济导报


中国经济导报记者|张守营 吕昱江

    中共中央政治局5月27日召开会议,研究部署规划建设北京城市副中心和进一步推动京津冀协同发展有关工作。会议指出,建设北京城市副中心,不仅是调整北京空间格局、治理大城市病、拓展发展新空间的需要,也是推动京津冀协同发展、探索人口经济密集地区优化开发模式的需要。
    作为世界上人口数量庞大、国土面积辽阔的国家之一,中国改革开放近30多年来城镇化进程迅速,区域以及城市内部交通等基础设施不断改进,城市体系发生着深刻的变迁。可是,由于受到经济发展、基础设施和制度政策等因素的影响,中国大城市内部的多中心结构普遍缺失,“城市病”愈演愈烈。
    大城市内部的多中心尚未形成的主要原因是什么?采取外迁等方法引导多中心结构形成能否解决问题?5月30日发布的《中国城市竞争力报告N.14新引擎:多中心群网化城市体系》(以下简称《报告N.14》)或给出了答案。
    
三大多中心结构独缺“城市的多中心”

    中国拥有大约1/5世界人口和1/15世界陆地面积,是区域科学所定义的名副其实的巨型国家,而城镇化浪潮带来了中国这个巨型国家历史上最大规模的人口迁移,特别是在当前中国进入城镇化加快推进阶段,区域以及城市内部交通等基础设施不断改进,国家城市体系正在发生深刻的变化。
“结合国家城市首位率和最优规模理论,一个国家或地区的中心的数量取决于该国或该地区的人口规模以及交通条件,在中国这样一个土地辽阔、人口规模庞大的典型巨型国家里,将形成一个多尺度的多中心城市结构体系。”中国社会科学院财经战略研究院院长助理、中国社会科学院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞5月30日在《报告N.14》发布会上表示。
    倪鹏飞对中国经济导报记者表示:从国家尺度上看,整个中国将出现多中心的城市群体系;从城市群尺度上看,中国大城市群内将是一个多中心的体系;从城市内部看,随着人口规模的继续增加,大城市内部将呈现多中心。
    目前,中国各个城市群单中心、多中心结构并存。如:珠三角、京津冀、成渝、辽中南分别具有一个副中心;海峡西岸、山东半岛存在显著的“双中心”特征。中国国家多中心结构也已经形成。长三角、珠三角、京津冀是国家三大城市群,上海、广州、北京则是全国中心城市。
    《报告N.14》分析表明,中国“城市群的多中心”和“国家的多中心”已经存在,但大城市内部的多中心尚未形成。
    可是,城市与竞争力研究中心的专家们考察发现,中国大城市大多仍为单中心结构,多中心结构尚未形成。
    北京是典型的单中心同心圆形态,城市规模不断扩张,其“多中心”规划实施了10年,但是摊大饼现象却有增无减。广州围绕越秀区,呈内外环两层分布,广州珠江新城建设更是加重了城市布局混乱局面,引发巨大争议。上海呈扇形分布,但中心区仍集中在人民广场、外滩——陆家嘴等核心区域,徐家汇、江湾等副中心仍处于萌芽阶段。
    
未形成多中心空间结构的主要原因

    近年来,国内主要大城市在总体规划中均提出建设多中心空间结构的目标。
    国家发展改革委“城市和小城镇改革发展中心”近年的一项研究显示,十多个省会城市均提出建设新城城区,近150个地级市及近百个县级市也相继展开新城新区建设计划。许多城市采取政府驻地外迁等方法,引导人口向外围副中心集聚。
    然而,实际效果却并不理想,市中心建设成本继续增大,郊区新城规模集聚效应仍难以发挥,面临着沦为“睡城”的危险。
    大城市内部的多中心尚未形成的主要原因是多方面的。采取外迁等方法引导多中心结构形成的实际效果不理想也是因为多方面的原因。《报告N.14》特别给出了答案。
    从制度政策方面来看,受行政干预、财政投入、公共设施分配的影响,大城市的教育、医疗、公共卫生等资源集中在中心地区。
    从交通等基础设施方面来看,城市外围居民职住分离严重,加上中心城交通管制,跨区域的远距离通勤增加了居民的交通成本。
    从经济发展方面来看,城市商业重心、就业岗位多集中在市中心,外围郊区多以房地产业拉动为主,就业岗位不足,内在发展动力不强。
    同时,居民由于日常生活、工作原因,已长期集聚在市中心,短时间内难有迁移动力。
    
实施大城市放开发展战略,以多中心布局创造、释放和共享规模经济红利

    当前,中国城镇化已经进入关键性发展阶段,同时,新常态下经济面临结构调整和转型升级的历史性任务,巨型国家经济、社会和环境的健康和可持续发展必须以完善的城市体系为支撑。
    为了更好顺应城市化的客观规律、满足国家转型的迫切需要、发掘发展新动力与新红利,专家指出,规划和构建中国城市体系,除了应采取重点发展城市群体系之外,还应放开对大城市的限制、因地制宜区别发展小城镇、构建多尺度的多中心的城市体系。
    《报告N.14》设想:按照城区每平方公里1万人的最优规模估计,假设城市内部一个中心区的半径按10公里计算,每个中心的最优人口规模应该在300万左右。通过多中心组团式设计构建城市内部的多中心结构体系来优化大型城市的持续、健康发展,以解决大城市的负外部性和城市病问题。
    在中国巨型国家城市化加快推进过程中,城市大型化是不可避免的规律性趋势。构建中国经济竞争力强大的国家城市体系,需要采取有效措施放开对大城市的限制同时构筑大城市内部的多中心布局,以继续创造、释放、共享规模经济红利。
    倪鹏飞特别提出,应改变过去限制城市规模的做法,通过户籍制度改革适度、稳妥放开一二线城市的人口限制,同时辅之以大城市内部多中心规划和布局措施,让大城市不断向与国家人口规模和城市化发展水平匹配的最优规模靠近。
    鼓励城市群内有条件的大中城市扩大规模,在合理规划下引导发展成为规模更优的城市,以在分享城市群规模经济的同时,创造更大的规模经济红利。
    5月27日的研究部署规划建设北京城市副中心和进一步推动京津冀协同发展有关工作的中央政治局会议认为,要坚持先规划后建设的原则,把握好城市定位,把每一寸土地都规划得清清楚楚后再开工建设。要划定好大的空间格局,注重开发强度管控,实现城市开发边界和生态红线“两线合一”。
    《报告N.14》也特别提出,应强化大城市规划与管理,通过提高城市规划的前瞻性和科学性引领大城市健康、可持续发展,同时完善大城市基础设施和公共服务的供给结构,构建快速、便捷的城市通勤系统,以弱化拥挤效应对大城市规模经济的抵销。

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【期号:2892】【版面:B01】【作者:张守营 吕昱江】打印本页
 
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