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推进城镇群协调发展应成为“十三五”区域政策重点
2016-06-04 00:00:00      中国经济导报

 

 


长子中

    上周,国务院批复了《长江三角洲城市群发展规划》。围绕长江经济带,又一个城市群规划得以最终出炉。至此,今年以来,已通过了哈长、成渝等多个城市群规划。除此之外,《关于深化泛珠三角区域合作的指导意见》等旨在加强城市群协调合作的文件也陆续出台。
    实际上,笔者认为,城市和城镇群协调发展,将成为“十三五”区域政策的重点。
    
城镇群已成为我国城镇化发展的主体形态

    城镇群作为集聚人口、资源等诸多要素最密集的区域,是我国区域发展的核心力量。截至目前,我国常住人口城镇化率已达到55%,城市人口7.3亿。如果按照《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》的要求,到2020年,我国常住人口城镇化率将达到60%、户籍人口城镇化率达到45%,届时将有8.5亿城市人口。
    这么多人口居住在哪儿?城镇群将成为推进城镇化的主体形态和吸纳农业转移人口的主要载体。
    城镇群的迅速崛起,意味着区域竞争基本单元发生深刻变化,将促使我国区域竞争由过去单域城市间的个体竞争转向区域一体化背景下各城镇群间的多元或群体竞争。城镇群间的协调、分工、合作能力,既决定了区域经济格局,也决定了区域的整体竞争力。
    目前,我国区域经济发展已经进入以统筹协调、缩小差距为特点的新发展阶段,特别是“一带一路”、京津冀协同发展及长江经济带三大战略推进实施,表明新时期区域发展必须更多、更好地发挥协同效应。
    推动城镇群协调发展,首先能促进资源要素优化配置。因为城镇群的协调将减少市场分割和“行政区经济”对发展的阻碍,推进具有不同资源禀赋和技术专长的区域间合作和联动,使得各类生产要素以更低成本在更大区域范围内流动。
    推动城镇群协调发展,能提高城镇综合承载能力,提升城镇辐射带动作用。当前,随着区域工业化、城镇化的深入推进,区域内衍生了大量区域公共问题,如流域治理、基础设施等,具有很强外溢性和辐射性,制约着城镇群综合承载能力的提高和辐射带动作用的提升。只有通过跨行政区的联合行动,才能有效解决这些复杂的公共问题。
    推动城镇群协调发展,能缩小区域差距,优化区域发展格局。我国原有增长模式下,各地更注重自身“一亩三分地”的发展,更多以竞争而非合作的策略来处理与其他地区的关系。通过推进城镇群协调发展,一定程度上将竞争转为共同发展。
    推动城镇群协调发展,能壮大城镇群整体实力,形成支撑区域发展的增长极。增长极的形成,其实就是各类生产要素在空间上的聚集过程。推动城镇群协调发展,有利于统筹区域各地力量,形成合理的产业分工体系,同时着力改善生态环境、城市基础设施等共同问题,从而壮大城镇群的整体发展和区域的竞争力水平的整体提升。
    
当前城镇群协调发展面临观念和体制两大障碍

    目前,城镇群的协调发展仍存在诸多问题。
    首先体现在区域内的恶性竞争。囿于现行体制,各个地方竞争主体,都是独立的经济单元,各城市间公共服务、居民福利和官员升迁等状况,都与本地经济状况密切相关。各地竭力通过对经济资源的争夺来获取政治资源。这种竞争表现在政绩攀比、项目投资、人才引进、财税优惠、产业和园区发展等诸多方面。一些地方政府为政绩驱使,盲目争取项目投资,一窝蜂争取各项工程落地,导致区域内资源过度紧张和浪费,呈现产业结构雷同、重复建设、产能过剩的现象。在市场环境上,地方保护主义现象较为严重,市场一体化推进相对迟缓。
    二是基础设施建设重构严重。囿于当前的“行政区经济”,各地基础设施建设方面,仍处于各自规划、分别建设、自成系统阶段,主要由公共财力投资的基础设施,普遍缺乏各个层次的有机协调和必要的衔接和配套,表现为城市断头路较多,网格化程度不高,道路等级不匹配,市政管线对接不畅等等。基础设施衔接不畅,既提高了要素流动成本,不利于要素在空间合理流动,也是一种发展上的自我“设限”。
    三是生态环境恶化严重。在现实的“行政区经济”发展中,各地以GDP为大,侧重自我发展,在项目安排、产业设置、要素配置等方面无节制集聚,导致规模不经济,生态环境受到损害;基于环境污染的外溢性,生态问题被局部放大,呈现区域化态势,而在治理方面,严格的行政区划限制以及在边界处责任的相互推托,给环境问题的解决造成掣肘,降低问题解决效率。
    四是区域协调发展机制尚不健全。我国虽已经制定了一系列区域发展规划,但多较为宏观,可实施落地的操作性措施较少,特别是受中央与地方事权关系不合理、政府和市场关系尚未理顺、财税政策和法律法规不完善等因素制约,目前我国区域协同发展缺乏实质性举措,区域分割、恶性竞争、地方保护主义等现象依然存在。
    伴随着区域合作发展阶段的变化,无论是初期偶然的简单合作阶段还是中期竞争性合作阶段乃至最终形成共进共荣的协同发展阶段,都会遇到很多无法回避的困难,核心是“观念”和“体制”两大障碍。
    观念障碍方面,当前我国地方不少决策者及领导者并没有积极主动的协调发展意识,即使认识到长期的共同利益所在,但在就业、产值等一些经济指标的支配下,还难以摆脱自身利益束缚。同时,一些领域的坚冰表面上有所松动,但“明开暗闭”现象较多,思想解放程度与协调发展、跨越发展的要求不完全适应。
    体制障碍方面,改革开放以来,地方竞争或者说地方政府间竞争,是改革开放以来中国经济高速增长的重要动力甚至是主要动力,但同时形成所谓的“诸侯经济”,也对区域协调发展和市场一体化形成很大的障碍。
    总之,两大障碍制约着城镇群协调发展的推进,亟待解决。
    
推进城镇群协调发展的多项举措

    综上所述,推进城镇群协调发展可以从以下几方面入手:
    一是创新区域合作理念。要树立“共赢”思维,营造浓厚的区域文化氛围。区域地方政府间合作的基础是相互的依赖和信任,进而形成共同遵守的合作秩序,使交易成本减低,交易效率提高。要完善区域相互信任机制,建立统一的信用管理体系。加大联合宣传和共同推介力度,形成重大事件决策和重大新闻发布事先沟通协调机制。进一步开展互学共建活动,扩大区域干部交流的渠道。
    二是加强组织创新。建立完善自上而下与自下而上相结合的区域合作模式,发挥各级政府、社会组织和企业等多元主体的作用,吸纳和发挥民间社会区域协调的智慧和力量,调动各方积极性,构建多层次、多形式、多领域的区域合作网络。
    三是机制创新。具体来说,首先要强化区域规划编制,用一个统一的战略和规划去引导城镇群的发展,提高区域一体化发展水平;其次,加强产业协调,打破行政区划的局限,逐步实现从行政区经济向经济区经济的转变,同时坚持以产业对接为重点,按照产业链的模式,合理引导城市之间建立产业联系,加快建立重点城市建设项目库,实施联合招商;然后是建立扶持机制,按照公共服务均等化原则,推进区域社会政策一体化;接着是建立利益共享机制,创新区域政绩评价机制、增值税体制、区域利益分配机制和生态资源补偿机制;最后是积极构建区域环保协同治理机制,加快探索建立区域生态环保合作机制,鼓励城镇群内部跨界区域共建共享污水处理设施和污泥处置设施,实现管网互联互通,并进一步发挥市场在优化环境资源配置中的重要作用。
    四是强化评估监督。建立监督、约束、仲裁机制,建议在区域一体化发展层面建立“区域合作协调仲裁专业委员会”,并制定区域发展争议仲裁条例。此外,建立评估制度,对阶段性目标进行评估和检查,当偏离规划目标太大时要及时调整,确保协调发展规划的科学性和可持续性。
    五是优化财政支出和政策调控。一方面,积极争取国家的资金支持,加大投入,重点推进产业建设、基础设施和公共服务体系;另一方面,政策要全力支持城镇群协调建设,为城镇群建设创造良好的人才环境、就业环境、招商环境和融资环境。特别是要设立区域一体化发展与协调基金,用于跨区域合作重大攻关和引导资金,并建立区域间合理的利益协调和补偿机制。
 

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【期号:2894】【版面:B01】【作者:长子中】打印本页
 
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