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美国地方债管理的启示与借鉴
2016-07-13 00:00:00      中国经济导报

    上图:美国财政部大楼。

上图:美国财政部大楼。

 

    下图:考察组会见美国贝尔市市长和财政官员。

下图:考察组会见美国贝尔市市长和财政官员。

 


编者按

    当前,控制和化解地方政府性债务风险,合理拓展地方政府建设融资渠道,是经济工作的重要任务。为借鉴美国地方债管理的有益经验,由国务院研究室牵头,来自有关部门和地方政府专家组成的考察组于2015年3、4月间在美进行了专题调研,形成了系列政策建议。

作者单位:
范必:国务院研究室
翟俊武:国务院研究室
薛志敏:河北省政府研究室
余从凤:重庆市政府研究室
杜帅:国家开发银行研究院
赵全厚:财政部财政科学研究所
黄林芝:北京市发展改革委
莫万贵:中国人民银行研究局

1防范地方政府流动性危机

    美国底特律政府破产在全球引起很大震动,城市经济凋敝、社会治安混乱的报道经常见诸我国媒体。2008年金融危机以来,美国已有40多个地方政府按照破产法申请破产保护。一些同志担心,我国地方政府债务负担过重是否也会破产。带着这个问题,我们访问了美国加州橙县、圣贝纳迪诺市两个破产的地方政府。所到之处,政府运转井然有序,社会治安平稳,与底特律的情况完全不同。
    第一,地方政府破产不能影响其履行公共服务职能。联邦破产法明确规定,地方政府在濒临破产时需要向联邦法院提出破产保护申请,得到核准后,不论是债权人还是法院,在破产保护期间都不能干预地方政府行使行政权力,不能干涉税收和政府财产,不能干扰政府开展公共服务,只能参与协商和监控地方政府的债务重组计划。
    第二,破产后地方政府要进行债务重组,而不是清算政府所有财产。地方政府在破产保护期间要提出债务重组计划,如延长还债期限、减免部分债务、对存量债务再融资、承诺以未来税收偿还等。债务重组计划征得债权人同意后,在联邦破产法院和债权人的监督下执行。比如,橙县政府在金融衍生品投机中失败造成破产,由于当地旅游业和农业发达,税源丰沛,政府破产后通过债务展期可以全部还清。底特律主要因为产业空心化造成萧条,圣贝纳迪诺因为军事基地撤并失去了主要收入来源。这两个地方经济比较困难,政府债务主要通过削减债权人权益甚至包括养老金债权来化解危机。
    第三,地方政府破产只能适当兼顾债权人利益。企业破产意味着要用全部资产清偿债务。政府由于破产后仍要履行公共服务职能,不能把保护债权人的利益放在首位。比如,一般责任债券占政府债务的80%
以上,通常被看作风险比较低的投资,但在进入破产程序后则恰恰相反,被视为无担保的债券。依据联邦破产法,地方政府没有必须偿还一般责任债券本金和利息的义务。当然,这种规定也带来了道德风险。美国为了防止地方政府通过破产恶意逃废债务,也在不断提高破产的门槛。
    需要特别指出的是,地方政府破产时,联邦政府原则上不救助,州政府可以参与流动性救助。这一点与我国是一样的。由于美国地方政府破产是分散事件,影响范围有限,不太会演变成全国性的经济危机。
    美国地方政府破产实际上是在遇到流动性危机时进行的一种债务重组。这种流动性危机我国地方政府也有可能碰到,对此类情况不应回避。一旦地方出现债务偿付的流动性危机,在处置中应首先保证政府履行正常的公共服务职能,不轻易清算政府财产。为了防止处置不当,建议对地方政府出现流动性危机后的债务重组、流动性援助、政府履职、债权人保护等制定相关预案,以便危机发生后有章可循、从容应对。

2编制中长期建设投融资规划

    美国虽然是市场经济国家,但政府对公益性项目管理的计划水平很高。我们在多个州、郡、市的预算管理部门了解到,为了确保用于基础设施建设和民生保障项目的资金来源和投资绩效,各地大都制定了跨年度的资本改善计划(Capital Improvement Program,CIP),统筹衔接项目的资金来源、支出、偿还和中长期发展规划,较好地把控了债务风险。
    CIP是政府投资项目的全面计划。内容包括政府购买有形资产(办公楼、设备等)、基础设施建设、教育、住房项目建设以及大型维修支出等。CIP要编列项目总投资、建设内容、融资方式、还款来源、建设和还款进度等内容。纳入CIP的项目将被列入财政资本预算的某个时段或者某个部分。
    地方政府编制CIP的意义在于:一是有利于用长远眼光开展当期建设。CIP计划期一般为5~7年,每年滚动编制,而不是等计划期结束后再编下一个计划。各地的CIP已成为中长期发展愿景、资本项目建设、财政收支三者之间的综合性计划。纳入CIP的项目必须具有前瞻性,与地方的中长期利益相一致。在制定债务规模时,要在确保续建项目完成的基础上,再根据财力和融资能力设立新项目,兼顾了需要与可能。
    二是编制CIP是政府科学理财的重要手段。资本预算是美国地方政府预算编制的基本制度,其核心是项目决策和融资计划。由于纳入资本预算的资本项目如教育、公共服务工程、基础设施建设具有资金量大、跨年度等特点,且与过去和未来年度资本预算和经营预算相关,因此地方政府必须先编制一份多年度的CIP,统筹提出未来一段时间本地区需要新建和改建的项目。这些项目将分别纳入本年度和未来年度资本预算,从而有效保证资本预算编制的质量。
    三是编制CIP可以有效防范地方政府债务风险。虽然美国CIP的资金来源主要是债务融资,但大部分地方没有发生债务风险。其主要的防范机制包括以下几方面:公众参与度、计划透明度高,在项目决策过程中形成了较强的外部约束,有利于优化政府投资规模和投资方向;所有项目融资需要比较论证后选择最优方案,有助于控制融资规模,降低融资成本;只有纳入CIP的项目才有资格进行债务融资,保证了债务的专用性。
    我国地方政府中长期规划与年度财政预算缺少衔接。大量建设性资金分布在财政、发改、水利、交通等各个部门,分散融资、碎片化使用、资金沉淀等问题长期得不到解决。
    建议倡导各级政府编制“中长期建设投融资规划”。内容包括所有的地方政府投资项目,并与中长期财政规划相衔接。这样可以准确掌握未来建设的资金规模、明确资金来源,盘活资金存量,按照财政可承受能力,做好重大项目建设周期与不同融资工具之间的合理搭配与整体平衡,有利于用长期眼光开展当期建设。

3建设性债务不纳入财政赤字

    美国州及地方政府预算的基本原则是,经常性预算收支平衡,资本性预算量力而行。地方政府基础设施建设和各类公益性项目主要由资本性预算管理,其资金来源以债务直接融资为主。有以下几个特点:
    一是资本项目融资独立于经常性预算。一般来说,美国地方政府不能为经常性预算融资,只能为资本项目融资,主要采取债券融资方式。美国有超过8.3万个不同层级的地方政府有权发行债券,债券主要分为两种:一是一般责任债券(General Obligation Bonds,简称GOB),以政府信用为担保;二是收入债券(Revenue Bonds),以项目本身的收益(例如高速公路收费)作为偿债来源。若项目收益未能覆盖到期本息,政府没有义务用税收偿还。无论是一般责任债券还是收入债券,所筹集的收入均纳入资本预算管理,而不是纳入经常性预算管理。
    二是资本项目债务不纳入政府赤字。美国绝大部分州和地方的法规规定,经常性预算要遵循“平衡预算法则”。他们所谓的地方财政赤字,仅指经常性预算中出现的收支缺口。由于资本预算一般被用来为基础设施投资提供资金,一个项目从融资到回收,时间跨度往往要经过十几年甚至几十年。将所有的资本性债务计入一年的赤字显然不合理,因此资本预算不受“平衡预算法则”限制,为项目建设筹集的债务收入也不计入当年财政赤字。
    三是资本项目融资严格监管。政府部门或机构不能擅自举债,大部分州和地方立法规定,资本项目负债必须得到有关机构甚至全体公民的授权和批准。各州年度债务发行一般不超过当年经常性预算的20%。全美有33个州对债务利息支出设有上限,其中不少州规定债务利息支出不能超过经常性收入的5%~8%。
    我国与美国一样,也是实行复式预算,但在实际执行中,经常性预算与建设性预算(相当于美国资本性预算)往往混编在公共预算中,建设性负债与经常性财政赤字不分,易造成赤字比例偏大。既不利于国际比较,也不利于扩大积极财政政策的空间。现在世界各国大都将“马约”规定的3%的赤字率作为衡量财政健康度的标准。按照我国目前的赤字率统计口径,2015年赤字率预算为2.3%,如果扣除5000亿元地方政府一般债券额度,实际赤字率就降低到1.6%。
    建议改革预算管理方式,今后用于地方基础设施等建设的一般债券不再纳入全国赤字口径。这有助于中央更好地对地方债务实行余额管理,从宏观上增强财政政策相机抉择的余地,同时也可为地方政府扩大投资提供更大空间。

4发挥市场对地方债的激励约束作用

    目前,美国市政债存量达3.7万亿美元,约占整个债券市场规模的9%。市政债主要用于基础设施建设和各类公益性项目,与我国的地方债十分类似。其发行、交易、监管有以下几个特点:
    一是地方政府自主发行、自控风险。美国市政债的发行与其他商业债券没有太大区别,主要采用注册制。只要地方政府通过承销商和市政债顾问向市政债规则制定委员会(MSRB,行业自律组织)提供发行文件和信息,就可以发行,不需向证监会直接或间接地申请。发行规则和管理办法与其他债券基本一样。各级地方政府一般采取设置债务规模上限、设立债务比例限制、建立预警机制等措施控制债务风险。
    二是利息免税有利于吸引个人投资者。美国市政债大都免交联邦、州和地方的利息收入所得税(银行一般不免),风险低,收益相对较高。个人投资者一般偏爱购买本州发行的市政债,一方面是因为持有跨州发行的市政债要征收州所得税,另一方面投资者对当地政府的财务状况和项目情况比较了解,这在无形中构成了投资者对当地政府的监督。
    三是信用评级直接影响投资者决策。市政债券发行时要由两个评级机构对其进行信用评级。评级机构会定期审查和更新市政债的信用级别,以反映债券发行人的最新信用状况。市政债信用评级体系主要由地方经济发展情况、地方政府债务规模、债务结构、财政可持续性、地方政府税收收入等因素组成。对于收益债券,评级主要关注融资的项目能否产生足够的现金流。
    四是事后监管、行业自律规范市政债市场。美国证监会(SEC)等监管机构虽然没有直接监管市政债发行人的权力,但根据反欺诈条款可以进行事后监管。MSRB作为自律组织,通过制定市政债券承销及交易规则、建立市政证券从业人员的职业标准、收集和发布市场信息、宣传教育和引导等方式,发挥实际监管作用。券商自律委员会(FINRA)协助证监会监管从事市政债业务的券商及从业人员。
    第五,信息披露对发行主体形成硬约束。为了保护投资者利益,地方政府必须遵循政府会计准则委员会确立的政府债务报告基本准则,记录和报告政府债务。在市政债券存续期内对于财政和法律状况发生的任何重大变化,都必须及时披露相关信息。2008年MSRB按证监会授权建立了全美统一的市政债券信息披露电子系统(EMMA),方便所有市场参与者、投资者及社会公众查询。
    我国地方债市场刚刚起步。存在的主要问题是,行政干预较多,重复设置审批事项,难以实现市场化定价。在现有的银行间债券市场和交易所债券市场外,又建立了新的地方债市场,加剧市场分割。信息披露不够全面及时,信用评级制度不健全。投资主体以发债地方当地的商业银行为主,其他投资者,如居民、社保基金、住房公积金、企业年金、职业年金和保险公司等投资意愿不强。
    从发展趋势上来看,地方债发行标准应当与现有市场化债券发行标准并轨,不应再由国家有关部门审批和下达债务规模,从现在起有必要做好《预算法》相关条款修改的准备工作。同时,要落实好有关部门关于地方债信息披露和信用评级的要求,提高发债透明度,切实保护投资者利益,为地方债市场化创造条件。
    
5利用PPP模式优化地方债务结构和管理

    美国传统的基础设施投融资模式与目前我国的很多做法十分相似,主要是依赖政府财政资金,发债融资的压力很大。上世纪70年代末80年代初,美国政府为了缓解财政压力、弥补基础设施建设的资金缺口,引入并推广PPP模式。政府通过项目未来运营收入和适当补贴,“撬动”私人资本参与项目“全生命周期”,减轻当期财政支出压力,平滑年度间财政支出波动,提高基础设施建设、运营的效率。
    通过采用PPP模式,私人资本已成为美国城市基础设施建设的主体,参与的领域包括:收费公路、铁路、地铁、港口、机场、电厂、水利、学校建筑、医院、污水和垃圾处理等。
    PPP模式的形成和发展,改变了公共设施的建设和运营主要由公共财政承担的观念,突破了传统的政府与私人部门的分工边界,构建了公共产品新的产权关系。
    第一,引入社会资本缓解地方政府债务压力。引入PPP模式后,地方政府以较少的资金引导,撬动了大规模的社会资本进入基础设施建设领域,置换和替代政府债务,减少了政府补助支出。这既有效抑制了政府债务规模过度扩张,又在很大程度上解决了城市建设的资金来源问题。
    第二,对项目实行全生命周期管理。传统的基础设施建设期与运营期是两套班子,由于管建设的不管运营,管运营的不负责建设,在投入阶段往往难以控制质量和成本,造成长期运营负担过重。为了解决这个问题,美国PPP项目都建立了规范的特别目的机构(Special Purpose Vehicle,简称SPV)。这一机构为非营利性质,既有传统的融资平台功能,也有协调监督职能。其构成比较灵活,一般覆盖了投资方、金融机构和政府部门。政府部门中既有出资的财政部门,也包括其他相关职能部门。比如,美国有些机场项目的SPV,除投资方外,地方政府的交通管理部门在不出资的情况下也参与其中,这样在项目融资、建设、运营的各个阶段由一个机构负责,确保项目全生命周期各个环节有效衔接。
    第三,形成政府与社会资本间公平对等的合作关系。PPP模式体现了市场经济下的契约精神。PPP模式下,美国政府与社会资本是在平等协商、依法合规、诚信互惠的基础上达成合作关系,而不是利用管理优势获取强势谈判地位,挤压私营方的合理收益。
    第四,保证项目建设与运营的可持续性。为了保证PPP项目对私人资本的吸引力,美国地方政府建立并完善了定价与风险分担机制。企业可以自主定价,确保私营部门获得合理回报;风险由最适宜的一方来承担,即政府承担政策、法律变更等风险,私人部门承担项目融资、建设、运营和技术等风险,避免了政府为吸引社会资本而承担过多风险,或将过多的风险转嫁给私营部门。
    第五,提高基础设施项目运营效率。美国地方政府对于拟采用PPP模式的项目,要与传统投融资模式进行比对。遵循“物有所值”原则,不是简单地追求采购价格最低,而是更多关注成本、质量、风险、效益等因素。
    我国推进PPP项目中还存在一些等待观望的情况。为了调动参与各方的积极性,亟需在项目公开透明、合同履约、组织管理模式,以及定价机制与合理分担风险等方面出台更有针对性的措施。建议政府各相关部门协调合作,进一步优化服务、转变职能,从公共产品、服务的提供者,转变成参与者和质量监督者。改革基础设施项目实施的组织模式,今后在PPP项目中,不再设立各类工程建设指挥部,而是正式注册成立一个非营利性SPV,在PPP项目融资、建设、运营的全周期内,通过协调、监督机制,保障各投资主体、政府各相关部门协调合作,使项目建设预算控制在合理范围内。政府要进一步转变职能,从公共产品、服务的提供者,转变成参与者和质量监督者。

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