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为那些“走样”的特色小镇及时纠偏
2018-05-10 00:00:00      中国经济导报

资料图片

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刘春雨

特色小镇的原始经验来自于浙江,是从2016年初开始,从浙江向全国范围扩展的。做好一件事情,最根本的前提是明确这件事的基本概念。所谓特色小镇,是指在几平方公里土地上,一个企业或若干个企业投资建设,集聚特色产业、生产生活生态空间相融合、不同于行政建制镇和产业园区的创新创业平台,简称为“非镇非区”。而特色小城镇是拥有几十平方公里以上土地和一定人口经济规模、特色产业鲜明的行政建制镇。二者有一定共性,但在地理区位和发展模式上有很大差异,混淆了二者概念,可能造成资源错配、要素错配,违反经济规律。

特色小镇在实施新型城镇化战略中,具有不可替代的独特作用,也是实施乡村振兴战略和区域协调发展战略的有力支撑。一方面,从生产的角度讲,有利于建设现代化产业体系,打造高端产业和高端要素的集聚地;另一方面,从生活生态的角度讲,也有利于创造一个独具魅力的新的生活空间,使人民的生活更方便、更舒心、更美好。

两年多来,一些地区大胆探索、先行先试、锐意进取,打造出了一批高品质的特色小镇,彰显出鲜明的独特性和旺盛的生命力,成为经济高质量发展的一个新亮点。比如,杭州市上城区的玉皇山南基金小镇,是由区政府下属国企投资建设的,对3平方公里左右的土地和既有建筑物进行整合,统一规划办公区、居住区、文化区、生态区,引来了大量基金公司入驻,并为就业人员提供高品质的住宅和人才公寓,形成了基金产业的一个发展高地。再如,北京市密云区的古北水镇,是大型央企中青旅公司投资建设的,利用长城遗址的独特旅游资源,打造成集合休闲、旅游、餐饮、住宿、度假于一体的项目区,每年能吸引100万以上的游客去游玩。

但任何事物都有两面性。特色小镇推进得当,会大有好处;推进不当,就有可能造成败笔、留下遗憾。两年多来,国家发展改革委会同有关部门,前往21个省100多个特色小镇和小城镇,开展了大量调研,发现一些地区走了样、变了味儿,违反了特色小镇建设初衷。2017年12月,国家发展改革委会同国土部、环保部、住建部,出台了《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》(以下简称《若干意见》),文件中的一些新政策也是针对这些问题提出的。这些问题主要表现在以下几个方面:

一是对特色小镇的概念认识不清。一些地区把特色小镇当成筐,什么都往里装,随意地把产业园区、旅游景区、体育基地、美丽乡村、田园综合体项目,或者招商手册中的普通建设项目,戴上特色小镇的“帽子”。实际上,之所以称之为特色小镇,就是因为集聚的是高端要素和高端产业,并且既有产业区,又有居住区,还有文化旅游区,是一个有独特魅力的新型空间;既有较大的产业规模,又有几平方公里左右的土地规模,不是随便一个普通单体项目就可以称之为特色小镇。

特别需要说明和更正的是,不少地区错误地把有特色的行政建制镇当成特色小镇,没有认识到这实际上是特色小城镇。对于2016、2017年创建的第一批127个全国特色小镇、第二批276个全国特色小镇,在《若干意见》中,已经统一明确为全国特色小城镇。目前,国家级特色小镇,还一个都没有。

二是追求数量而忽视质量。在全国31个省份中,有23个省份已经公布了省级特色小镇和特色小城镇的创建名单,其中特色小镇共有772个、特色小城镇共有621个。但是,其中的一些特色小镇质量不高,还停留在规划环节或概念环节。特别是,多数中西部地区仍处于工业化城镇化加速发展阶段,城市群、中心城市和县域经济的实力都不够强,在这种背景下培育特色小镇,要比发达地区更难。

三是市场化运作不充分。特色小镇建设有两种模式,一种是地方政府划好地块,引入一家企业独立或牵头投资运营;另一种是地方政府划好地块后,将地划分为几块或几十块,然后分别引入多家企业投资运营。特色小镇实质上是一个项目,需要算得过来帐,能够实现盈亏平衡、能够盈利。如果没有计算好盈利周期和投资回报率,没有设计出好的产业内容,就无法使小镇存活。一些市县政府在特色小镇招商没有成功的情况下,把不具备产业运营能力的地方国企作为项目主体,一厢情愿地发展自以为有前景的特色产业,有可能无法实现持续运营、成为闲置资产、烂尾工程、半拉子工程。

四是政府债务风险有所累积。特色小镇项目投资规模大、回报周期长,一些发达市县的经济体量和综合财力比较强,有一定能力依托当地国企建设小镇。但一些依靠财政转移支付维持运转的、典型“吃财政”的市县,甚至一些县级政府综合债务率超过100%的风险预警地区,也希望利用融资平台公司举债建设。特别是,多数中西部地区民营经济不发达、优质企业少,一些市县政府不得不举债配套大量启动资金,以增加政府债务的代价,来换取小镇招商的成功。

五是存在一些房地产化倾向。当前,在地方政府招商工作中,如果企业是来投资房地产的,或者不给土地,又或给土地但地价很高;但如果企业是来投资产业尤其是特色小镇的,那么不仅能够得到土地,还可以享受较低的地价。一些企业尤其是房地产企业,没有规划出有前景的产业内容,没有设计出可持续的盈利模式,就以特色小镇之名低价圈土地,以发展产业之名进行房地产开发,小镇内的房地产用地偏多、产业用地明显偏少。如果将来盈利前景不好,企业就可能“跑马圈地”,之后“卖房跑路”,原本规划的产业弃之不顾。

这些问题需要引起高度关注。为了针对问题进行规范纠偏,引导特色小镇健康发展,2017年12月,国家发展改革委出台了《若干意见》。主要包括以下几个方面:

一是准确把握特色小镇内涵。各相关方必须认识到,特色小镇是在几平方公里土地上的一个项目综合体、一个产业社区综合体,而不是建制镇。特色小镇有“市郊镇”“市中镇”“园中镇”“镇中镇”等不同地理区位,要因地制宜地设计发展模式。市郊镇是城市郊区的特色小镇,主要作用是推动城乡融合发展;市中镇是城市内部的特色小镇,主要作用是盘活城市内部的低效闲置建设用地,重新规划整合成特色小镇。园中镇是产业园区内部的特色小镇;主要作用是集聚园区中的高端要素和服务功能,带动产业园区优化升级和产城融合;镇中镇是建制镇内部的特色小镇,主要作用是在形成建制镇的一个新的经济增长点和就业吸纳器。

二是遵循城镇化发展规律。浙江特色小镇是经济发展到一定阶段的产物,具备相应的产业基础和要素基础。各地区发展很不平衡,要按规律办事,科学把握浙江经验的可复制和不可复制内容,防止盲目发展、一哄而上。

三是厘清政府与市场边界。各地区要把企业作为特色小镇建设的主力军,培育特色小镇投资运营商,引导企业有效投资。企业可以是央企,也可以是已经市场化转型的地方国企,还可是大中型民企。地方政府要强化规划引导、营造制度环境、提供设施服务,顺势而为、因势利导,不要过度干预,不要积累政府债务风险。

四是严控房地产化倾向。各地区要综合考虑特色小镇吸纳就业和常住人口的规模,从严控制房地产开发,合理确定住宅用地占整个小镇建设用地的比例。提高产业用地比例,鼓励优先发展产业。地方政府要科学论证企业创建特色小镇规划,对产业内容和盈利模式进行重点把关,防范“假小镇真地产”项目。

五是严格节约集约用地。各地区要划定特色小镇的发展边界、合理控制四至范围。一般认为,规划用地面积应控制在3平方公里左右,其中建设用地面积应控制在约1平方公里。市县政府要探索盘活存量和低效建设用地,在有一定产业基础的地块上建设,尽可能避免所有的特色小镇都要重新规划土地。

六是注重打造鲜明特色。特色小镇“特”在哪里?通常理解为1+N,1是特色产业,N是特色文化、特色环境和特色建筑等,这些都是1/N。各地区要以特色产业为核心,兼顾特色文化、特色环境和特色建筑,找准特色、凸显特色、放大特色,防止同质化竞争。要聚焦高端产业和产业高端,促进高端要素集聚和特色产业集群。

在下一步工作中,国家发展改革委将牵好头,会同有关部门,加强对各地区的监督检查评估。并落实国家发展改革委《关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》,会同有关部门和地方政府,支持一批特色小镇高质量发展,发挥标杆示范带动作用。国务院有关部门将对已公布的第一批127个全国特色小城镇、第二批276个全国特色小城镇、96个全国运动休闲特色小镇等,开展定期测评和优胜劣汰。各省级人民政府要强化主体责任意识,及时规范纠偏,调整优化实施方案、创建数量和配套政策。

(作者系国家发展改革委发展规划司城镇化推进协调处副处长)

【期号:3264】【版面:06】【作者:刘春雨】打印本页
 
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