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隐性债务置换只是缓释之计 建议设立城市基础设施政策性金融机构
2019-07-23 00:00:00      中国经济导报


中国经济导报记者|李盼盼

    新一轮债务置换已开启。与上一轮不同的是,这一轮置换的对象是隐性债务,置换方式将以贷款置换贷款、非标(上一轮置换对象是政府债务,以发行地方政府债券的方式置换贷款、非标等)。相同的是,这都将缓释融资平台的债务风险。值得注意的是,信贷置换隐性债务这一方式只是将债务期限拉长,但债务余额并没有改变,仍需进一步化解。

新一轮债务置换已开启

    多位银行人士反馈,所置换的隐性债务要求对应具体项目且原有存量债务发生时间需在2017年7月14日之前。此外,要求原项目财务可持续。
“财务可持续就是要求项目具备现金流,存量隐性债务中有现金流的业务可能只有10%左右。隐性债务规模各机构测算数据不一,但大体在30万亿~40万亿元。测算来看,能置换的隐性债务规模可能在3~4万亿元之间。”中信建投首席固收分析师黄文涛表示。不过他补充称,现金流的认定存在空间,具体取决于金融机构的风险偏好。
    隐性债务的承贷主体仍是融资平台,但目前融资平台已剥离政府信用,银行在投放置换贷款时也会考虑承贷主体的风险。宏观层面上,需在财政风险和金融风险之间平衡。

隐性债务为何还有增长?

    在“问责风暴”的雷霆之势下,地方隐性债务规模为何仍在较快增长?
    在社科院金融所银行研究室主任曾刚看来,这是由于地方政府有强烈的现实需要。“《预算法》修订后,此前的债务经过几轮置换基本消化了,新的地方债务被纳入阳光化、规范化的预算途径。但是每年债务规模控制得非常严格,对于部分地方政府而言,阳光举债不足以满足其发展战略,需要发展PPP、产业基金等,这就带来了一些问题,但还是要有一定的探索创新、试错、积累经验的过程。”
    曾刚介绍,地方政府可能还会依靠当下仍存在的融资平台“偷偷搞一些负债”。“融资平台作为法人,仍然可以通过公司债和项目债的方式举债或取得贷款。这些平台获得资金之后,还是按照政府的意图去做事。”曾刚说,地方政府还可以通过PPP项目及产业基金融资。
    穆迪投资者服务公司副总裁杜宁轶认为,隐性债务存在的最根本原因在于地方政府在支出需求与融资能力之间尚存巨大的缺口。“尽管已经有很多‘前门’被打开,但总体而言,地方政府可以留存的税收收入约占其所在地区总税收的1/3,留存的税收对所在地区公共支出的贡献约为2/3。地方政府面对巨大的地方公益及基建投资需求时,往往没有足够的资金投入。”
    杜宁轶说,虽然中央政府提供转移支付,且近3年已批准31个省级政府和5个计划单列市直接发行债券来平衡这一融资缺口,但不论是在金额上还是现金流的时间管理上,与总支出的需求尚存差距。“尤其对于那些几乎用尽政府债券配额的地区,他们可以借贷的直接债务总额受到了限制。这些地区的融资压力更大,融资缺口将长期存在。对于不能直接发债、依赖上级政府转贷的市县政府来说,在取得直接债务资金的金额和时间管理上更为复杂。”
    杜宁轶分析,地方政府,尤其是不能直接发债的地方政府,更倾向于借助地方国企(如平台公司等),从金融机构和资本市场上为当地的公益和基建项目融通资金。由于这些项目可能无法产生足够的现金流来偿还债务,如果地方国企或平台公司自身没有足够的资源,这些债务极有可能成为地方政府的隐性债务。
    在他看来,地方国企或平台公司以地方政府名义违法违规举债、地方政府投资基金中一些名股实债的投资、债务率已经预警的地区,均有潜在的隐性债务风险。

化解之道

    去年10月发布的《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》明确指出,在不增加地方政府隐性债务规模的前提下,对存量隐性债务难以偿还的,允许融资平台公司在与金融机构协商的基础上采取适当展期、债务重组等方式维持资金周转。此后已有部分商业银行介入这类业务。
    江浙地区某县城投公司负责人介绍,今年5月有一笔1.3亿元的债务到期,与当地城商行协商后,达成了展期的协议。
    今年6月,防范化解融资平台公司到期存量地方政府隐性债务风险的意见下发,一些具体要求得以明确。文件下发后,已有效果。据黄文涛介绍,去年四季度即有部分股份行参与置换隐性债务,但近期参与机构明显增多。
    黄文涛表示,置换将对银行、融资平台的资产负债表产生影响。上一轮置换后,商业银行资产端“贷款”变为“地方政府债券”,这一轮则是期限拉长。对于商业银行而言,城投贷款仍是优质资产,置换符合规定的隐性债务可以缓解“资产荒”压力。对于城投而言,置换后可以腾挪出资金去偿还其他债务,减轻到期债务压力,缓释债务风险。
    “整体上是利好,但如果置换的规模过大,可能会挤占其他行业的信贷资源,因此应严格按照要求进行,并适度控制好规模。”黄文涛说。
    无论如何,化解地方隐性债务,应该再新开辟一条地方政府举债的通道,即推动建立城市基础设施政策性金融机构,化解地方政府隐性债务问题的同时为地方政府提供解决收支不平衡问题的根本性方案。
    对此,中山证券首席经济学家李湛表示,化解地方政府债务风险,成立城市基础设施政策性金融机构有债权类和股权类两种方案可选。一是债权类方案。由国开行向省级政府或市级政府提供低息资金(贷款或债券),置换地方政府的高息隐性负债。地方政府需提供基础设施投资的说明材料(包括历史性的说明材料),国开行对地方政府基础设施投资说明材料进行审核,满足地方政府合理、必要的资金需求。二是股权类方案。首先由省级政府成立各省的基础设施政策性金融机构,省级政府划拨一部分地方国有资本至基础设施政策性金融机构作为资本金,国开行再注入一部分资金作为股权资本;其次,各省的基础设施政策性金融机构以地方注资和国开行注资为资本金开展独立运营,通过贷款或债券形式获取债权类资金,自主化解地方政府债务问题,并为各省后续基础设施投资提供资金。
    李湛强调,这两个方案各有利弊。债权类方案最简单,但却有新一轮债务置换的嫌疑,并且资金需求完全由国开行承担,对地方政府积极性调动不多,国开行承担的资金压力较大。股权类方案较为复杂,涉及成立各省基础设施政策性金融机构、地方国有资本划拨、国开行注资比例、地方政府基础设施政策性金融机构的经营模式探索等问题,但好处是可以充分调动地方政府积极性、有效盘活地方国有资本、资金利用效率高等优势。这两个方案可以单独使用,也可以综合使用,建议在权衡比较、充分试点的前提下加以选择。

【期号:3497】【版面:03】【作者:李盼盼】打印本页
 
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