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以专项债作为项目资本金:稳增长与防风险要兼顾
2020-05-20 00:00:00      中国经济导报


汪苑晖  袁海霞

    在新冠肺炎疫情冲击下,今年以来我国经济及财政均面临较大压力,在此背景下地方政府用于重大基建领域项目资本金的财政压力进一步上升。为缓解当前减税降费及疫情冲击背景下的地方财政压力以及项目资本金到位压力,今年以来专项债作为项目资本金的应用进一步推广,并呈现发行区域增加、应用范围扩大、项目收益质量改善的新特点。
    4月17日召开的中共中央政治局会议再次强调积极的财政政策要更加积极有为,并指出增加专项债规模、提高资金使用效率。作为积极财政政策的重要抓手,专项债已成为稳增长的重要着力点之一,考虑到目前专项债资本金应用规模仍有较大提升空间,在后续抗疫情、稳增长的需求下,专项债需进一步提高作为资本金的比例,放大对基建投资的杠杆效应,同时仍需兼顾项目风险防范,牢牢守住防风险的底线。

专项债资本金应用概况:整体规模增加,融资撬动能力加强

    疫情对经济的短期冲击影响我国地方财政收入增长,财政收入出现近5年来首次负增长。在此背景下地方政府用于项目资本金的财政资金压力逐步上升。在项目资本金的到位压力下,此前大规模作为项目配套资金使用的专项债对于基建下行的对冲效果仍不足,而专项债作为项目资本金的应用由于具有更大的撬动作用,对于稳基建稳增长具有重要意义。
    自去年6月财政部《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》允许专项债作为符合条件的重大项目资本金以来,专项债作资本金的模式得到进一步推广,今年一季度共有676.3亿元专项债作为项目资本金,投向全国130个项目,较去年全年68.13亿元(9个项目)显著增长,有利于缓解当前减税降费及疫情冲击背景下的地方财政压力。在扩容的同时,根据中诚信国际统计,在一季度专项债作资本金的130个项目中,专项债资本金占项目资本金比例的均值为44%,较去年全年的52%有所下降,一定程度上表明专项债资金的杠杆效应进一步放大,杠杆倍数由去年的1.9倍上升至今年一季度的2.3倍,专项债撬动市场化融资能力进一步加强,能更有效地发挥对基建投资的撬动作用,符合目前抗疫情、稳增长的政策要求。

专项债资本金应用新特点:区域增加,范围扩大,项目收益质量改善

    具体梳理今年一季度专项债作项目资本金的情况,专项债作项目资本金的应用在发行区域、投向领域、项目收入来源三方面均较去年有显著变化。
    ——发行区域明显增加,但整体应用规模仍较小。一季度共15个省份发行了可作资本金的专项债,较去年全年两个省份(山东、内蒙古)有明显增加,其中,江苏及山东使用频率较高,投向超过20个项目,山东及浙江使用规模较大,均超过100亿元。从专项债发行占比看,各省专项债作资本金规模占新增专项债发行比例的均值为11.7%,与去年9月4日国务院常务会议提及的“20%”及近期相关媒体报道可能提升的“25%”比例仍有较大差距,目前仅甘肃、山东、云南三省超过了20%,或与地方政府财政资金到位压力较大、专项债作资本金需求相对较高有关。因此,后续采用专项债作项目资本金的省份数量以及各省规模均存在较大的提升空间。
    ——投向领域持续拓宽,重点领域的撬动效应逐步放大。根据2019年专项债新规,对专项债作资本金的项目要求“主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目”,去年内蒙古及山东的9个专项债作资本金项目均投向铁路、机场及相关建设领域;今年以来专项债作项目资本金的范围按照去年9月4日国务院常务会议部署有序拓宽,目前已涉及10余个细分领域,其中用作铁路建设、轨道交通、高速公路等领域的专项债资本金规模位于前列,三者合计占比接近九成,对国家重大建设项目的支持力度进一步加大。
    ——项目收入来源结构改善,有利于防范收益不及预期风险。根据去年6月专项债新规对资本金的提及,“在评估项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件的,允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金”,因此,专项债作资本金的项目对收益平衡可行性要求相对更高。从去年专项债作资本金的项目看,山东省的5个资本金项目收入均以土地出让收益为主,占总收入的比重超过50%,最高达95%,依靠项目自身运营收益难以满足专项债还本付息要求,需要土地等资产收益来偿付本息。值得注意的是,土地出让收入一次性实现,在实现前项目无任何现金流入,较难覆盖项目支出及债券利息,收益不及预期的风险较大。今年以来该情况有所改善,一季度专项债作资本金的项目收入大多以项目自身收益为主,涉及土地出让收入的仅31个项目,占总数的24%,且有较多项目中土地出让仅作为专项收入外的补助收入,因此项目收入来源结构整体改善,有利于防范收益不及预期风险。

后续展望:推广专项债资本金应用仍需兼顾稳增长与防风险

    在抗疫情、稳增长的特殊时期,当前专项债用作项目资本金的规模及范围仍有进一步扩大空间。
    首先,使用专项债资本金的省份数量或进一步增加。截至4月15日,已有15个地区完成提前下达的两批新增专项债限额的发行,而宁夏、湖北、青海、吉林等8个省份新增专项债务限额的使用比例均在80%以下,其中湖北省或因疫情冲击放缓专项债发行节奏,专项债务限额的使用比例仅35%,这些省份中大多还未有专项债作资本金的项目,未来部署新增专项债发行工作时这部分地区的专项债资本金应用或将逐步启动。
    其次,专项债作项目资本金的使用范围有望继续拓宽。4月初财政部表态,新增专项债投向领域需在去年国务院常务会议部署领域的基础上,增加国家重大项目、城镇老旧小区改造领域、应急医疗等市政设施领域等,专项债用作项目资本金的使用范围或将相应继续拓宽,以保障重点基建领域的投资撬动作用,发挥稳基建的实效。
    此外,各省份专项债用作项目资本金的比例或进一步上升。一季度专项债作项目资本金比例仍然不高,全年专项债对基建投资的实际撬动效应或仍将受到一定影响,为更好发挥专项债资金的杠杆作用,专项债作项目资本金的应用比例或将进一步上升,若按上调至25%估算,中诚信国际此前预测的全年3.5万亿元新增专项债理论上最多可拉动基建投资6万亿元,拉动名义GDP增长约5个百分点。
    但值得注意的是,在进一步推广专项债作项目资本金应用的同时,还需兼顾风险防范。推广该应用在一定程度上降低了项目资本金筹集难度,但也意味着专项债项目或将依赖更大规模的市场化融资,需警惕项目融资与收益的平衡可行性要求未达到引发的新的金融风险。对于年内新增专项债,各地政府应在符合政策规定和防控风险的基础上,适当提高用于符合条件的重大项目资本金的比例,并加强项目风险评估论证,确保项目融资与偿债能力相匹配,在进一步发挥专项债稳增长作用的同时牢牢守住防风险的底线。
    (作者系中诚信国际分析师)

【期号:3659】【版面:03】【作者:汪苑晖 袁海霞】打印本页
 
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