中国经济导报记者 | 邵鹏璐

    “2020年初，中国经济及居民生活受新冠肺炎疫情冲击较大。为抗疫情、稳增长，积极的财政政策持续发力，新增地方债规模大幅扩容。作为重要的逆周期调控工具，地方债亦为疫情后公共卫生领域补短板和经济社会恢复发展提供了有力的资金保障。”近日，联合资信发布研究报告表示，地方政府债务管理在继续落实43号文（《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》）的基础上，坚持“疏堵结合”“规范管理”的原则，强化专项债全周期管控，严控地方政府债务风险。整体看，2020年以来地方债相关政策主要体现在以下几方面：
    一是扩容地方债发行额度，并强调加快发行使用。基于2020年年初新冠肺炎疫情冲击及稳投资稳增长需求，全国人大批准2020年新增地方债规模4.73万亿元；截至11月底，新增地方债累计发行4.49万亿元，为2019年全年的146.79%，发行规模整体扩容明显。同时，为保障重大项目建设推进，国务院和财政部多次强调加快地方政府专项债发行和使用，防止债券资金滞留国库或沉淀在项目单位，扩大有效投资，有力拉动经济社会发展。
    二是优化专项债重点投资领域，积极支持“两新一重”建设，进一步扩大专项债资本金使用范围。2020年，地方政府专项债在积极发挥经济拉动作用的基础上，更多体现疫情防控和补短板要求。7月份，财政部发文要求专项债重点用于国务院常务会议确定的交通基础设施、能源项目、农林水利、生态环保项目、民生服务、冷链物流设施、市政和产业园区基础设施等七大领域；积极支持“两新一重”、公共卫生设施建设中符合条件的项目。此外，围绕做好“六稳”“六保”工作，专项债投向领域进一步拓宽，允许地方政府专项债资金依法依规用于补充中小银行资本金，借金融杠杆为中小微企业、民营企业提供资金支持，保障其生存发展。而前期作为重点投向领域的土地储备和棚户区改造专项债发行规模则明显压减。
    三是优化地方债期限结构，合理控制筹资成本，提高资金使用效率。区别于2018年地方债发行期限比例结构限制逐步放松和2019年取消期限比例结构限制，针对2020年以来地方债发行期限明显拉长、发行成本抬升、偿债责任后移等情况，财政部要求通过科学设计债券期限控制地方债筹资成本，并对一般债和专项债期限设置差异化指导，其中针对一般债券，要求年度新增一般债券平均发行期限应当控制在10年以下（含10年），避免资金被长期沉淀。对于专项债给予一定期限设置灵活度，专项债与项目期限不匹配的允许在同一项目周期内接续发行，以保障项目资金来源，在获得省级财政部门同意的情况下允许调整专项债资金用途以提高资金使用效率。
    四是完善地方债发行机制，不断提升发行市场化水平。发行渠道方面，财政部放开外资银行加入地方债承销团的资格限制，不断拓宽发行渠道，促进地方债投资主体多元化；在定价机制方面，财政部首次提出鼓励具备条件的地区参考地方债收益率曲线合理设定投标区间，杜绝行政干预和窗口指导，促进地方债发行利率合理反映地区差异和项目差异，有利于提升地方债利率市场化水平；信息披露方面，明确要求地方政府发债计划公开披露，并进一步加大专项债信息披露力度，并要求信用评级机构充分评估专项债项目质量、收益平衡等情况，促进评级结果合理反映项目差异，提高评级结果有效性。
    五是严格防范专项债风险，加速地方债监管制度建设。国务院多次强调专项债坚持“资金跟着项目走”的原则，必须用于有一定收益的公益性项目，融资规模应与项目收益相平衡；强调项目储备和评估；要求从“借、用、管、还”等各个环节全方位加强专项债管理，进一步细化全生命周期的风险管理。此外，修订后的《中华人民共和国预算法实施条例》从行政法规层面要求加强地方政府债务管理，主要包括地方财政部门应当建立健全地方政府债务风险评估指标体系，对债务高风险地区提出预警，监督化解债务风险。