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政府购买公共服务破解城市地下管网顽疾
专访正元地理信息有限责任公司杨玉坤董事长、党委书记
2015-12-26 00:00:00      中国经济导报

杨玉坤

杨玉坤

 

 

 


吴为

    中国冶金地质总局下属的正元地理信息有限责任公司董事长、党委书记杨玉坤,是一个地地道道的青岛人,年轻时攻读遥感专业。据说他小时的梦想是成为一名军人,采访时果然也显出了军人的干练与坚忍,说话间还伴着爽朗的笑声。不过通过他细心沏茶的动作,让我们又看到他的另一面,与他统驭的产业、他从事的专业匹配的一面,那是一种挥斥方遒的严谨与细心。

    转型升级战略是事业发展的必然

    俗话说“隔行如隔山”,由于正元地理信息公司的业务很专业,一开始杨玉坤董事长给我们介绍了相关背景情况。谈话从中国冶金地质总局的转型升级两大战略开始,也就是地勘单位转型为以地质勘查为基础的矿业集团,事业性质转变为企业。说起中国冶金地质总局,杨玉坤深情地说,新中国52%的铁矿、38%的锰矿、20%以上的铜矿和金矿等,都是冶金地质探明的。“要说勘探,除了冶金地质外,有色、煤炭、化工、石油、核工业、建材都有勘探队,而中国冶金地质总局为了两大战略,把地理信息这一块拿出来做试点,地理信息是个新兴产业、朝阳产业,值得看好。”杨玉坤说,现在正元所在的国家地理信息科技产业园,就是给全国最优秀的地理信息机构提供入驻的地方,便于聚集企业,抱团发展。中国冶金地质总局买下五幢大楼共10万平方米办公面积。另外,在长三角地理信息需求最为发达的地方,也进驻了类似的园区,这都是其战略布局的一部分。作为中央企业的中国冶金地质总局,近年来推动内部调整、产业整合的方向和决心都是明确的。
    说了半天,我们对地理信息的内容还是没有清晰的把握。杨玉坤耐心地解释说,地理信息也就是关于位置的信息,人们的活动80%离不开位置,社会活动的道理也一样。过去地理信息主要是为地质勘探服务的,各个部门的地理信息也只为自己部门服务,中国冶金地质总局现在将它剥离出来,争取让整个社会共享,为整个社会发展服务。

城市地下管网整治迫在眉睫

    近年来,不少城市的闹市区出现塌陷大洞,北京也不能幸免。这说明城市地下管网的普查、改造、信息化已经迫在眉睫。
    改革开放以来,我国城市体量、外观发生了巨变,地表建筑看上去与欧美先进国家差别不大,但最大的历史失误是重地上轻地下。用李克强总理的话讲,“面子”是城市的风貌,“里子”则是城市的良心。地下管网的完善建设被各级管理者遗忘,因为地下管网建设改造周期长、工程规模以及难度大、专业性强,这类基础性、公益性、非业绩性的事对各级政府来说,没有工作驱动力。
    说到这里,杨玉坤董事长的肢体动作多了起来,音调也高了起来,我们看出了他忧国忧民的情怀。
    地下工程的规划设计、施工质管等与地上工程是有区别的,如今国内各大小城市地下管网的现状是空间位置分布不清,管道分布不合理——管网与管网,管网与道路,管网与建筑物关系不合理。例如,把电缆与燃气管道近距离铺设或者交叉,若泄漏浓度达到一定值,就会引起爆炸,这种案例已屡屡发生。又如,去年4月的兰州自来水污染,就是因为输水管与输油管铺设太近,油管泄漏引发。
    城市在改造道路时,很少看到进行管道迁移,有些管道本来位于马路旁侧,扩建之后到了马路中央,但是燃气管道和燃油管道是不能安置在机动车道下面的,机动车长期的压碾,会使地下土质变形,引起管道变形。2013年11月发生的青岛市黄岛区输油管事故,根本原因就是不应该让输油管穿过城市密集区。
    人有少年、中年、老年,管网材质也是有生命周期的,城市管网都超过30年了,已经到了老年。地下管网引起事故的新闻报道越来越多,正说明了我国城市地下管网因材质寿命以及当时规划的短期行为,到了事故的高发期。若不加整治,以后城市地下管网事故恶性程度会越来越大,事故频度也会越来越高。
    罗列种种,造成事故的原因一是地下情况预先不知道,二是知道信息后处置滞后。所以,首先要搞清楚位置,知道地下的情况,然后花至少5年时间进行老旧管网改造,还要进行健康评估。这些事情必须政府牵头来做,好在国务院已经下达了专项文件,让整个社会开始重视起来。

    政府购买公共服务是破解顽疾之道

    那么政府如何牵头做好这件事?关于政府购买公共服务的话题,杨玉坤已经研究了很久,他说中国经济导报2013年8月也报道过政府购买公共服务的内容。他认为,政府首先应该确定一家统一管理所有地下管网权属的专门部门,改“九龙治水”为“一龙治水”,然后考虑向社会企业购买公共服务。
“先看看城市地下管网的信息一直以来是怎么管理的。”杨玉坤介绍说,因为权属单位太多,条块分割、利益不同、各自为政,使信息不愿共享、不愿互通。政府想了解城市地下情况,只能找有勘探能力的单位进行一次普查,而一次普查完成,又没有追踪更新的机制,一两年后,先前普查的信息已经不准确了,怎么办?只能反复搞普查,因为没有信息更新机制的延续性,每一次普查都有大量与上一次普查重复的劳动,正所谓劳民伤财。
    又如住建局、规划局、国土局、环保局各自有自己地理信息部门,各自有自己的测绘队伍,这样不断重复的财政投入,浪费非常严重。
    杨玉坤接着说:“我的设想是在一个地区(比如一个市、一个县)由一家企业来提供服务——政府购买的、并确保信息采集与服务质量的。这一定是给政府带来财政的节约。首先,单一企业管理机制,保证了信息更新的延续性,减少了反复普查那样的重复劳动;其次,一个企业一支队伍,减少了同一地理信息各部门重复测绘的浪费;最后,因为信息提供的统一性准确性,减轻减少危害事故的发生,间接的经济效益与社会效益就不用说了。
    20世纪80年代,欧美国家政府为提高政府行政效率和公共服务质量、降低行政成本而进行政府公共行政管理改革。政府为应对自身在公共产品与服务提供方面低效甚至无效,选择将原先由政府直接提供的公共服务事项,通过直接拨款或公开招标等方式,交给有资质能力的社会服务组织完成。研究国外行政治理改革及向社会组织购买公共服务经验,可以为我国建构清正廉明、务实为民的服务型政府为创新社会治理体系及公共服务供给方式提供十分重要的借鉴意义。
    而实际操作中,杨玉坤认为,需平衡好下面几个问题:一是购买服务的政策指导;二是服务外包的政府责任;三是政府资助占社会组织收入的比重;四是社会组织提供的服务类型及参与服务的激励措施;五是鉴识社会组织及提供服务的能力与现状。
    早在2013年7月31日国务院常务会议提出的城市基础设施建设的6个重点领域,其中就包括市政地下管网建设和改造。国务院会议同时还明确提出,政府可以通过委托、承包、采购等方式购买公共服务。
    “国务院常务会议已经过去两年半了,但具体实施的步子还是很慢。”杨玉坤想到不断发生的城市地下管网事故,面有忧色。
    最后,杨玉坤也说到了自己所在的正元地理信息公司。这是一家隶属于中国冶金地质总局的最早从事地下管网的探测、定位、定深、信息化的央企。以前测绘地下管网靠钎探、开挖、掘沟,该企业在上世纪90年代引进美国磁场探测的设施、雷达探测设施,并在国内最早实现了管网探测的高科技化和规范化。因为这方面的成效,企业的相关探测和技术标准被建设部批准主编了行业规范——《城市工程地球物理探测规范》、《管线信息系统建设技术规范》等。“我们能够全面做到住建部所希望的,实施地下管网的普查、会诊、评估、整治、养护。”杨玉坤董事长如是说。

它山之石
    城市地下管线是城市基础设施的重要组成部分,是城市安全高效运行的“生命线”,其运行状况是否安全、平稳、可靠、高效,关系各类物资、信息的输送传递,关系城市环境的维持与城市灾害的防治。加强城市地下管线管理,正成为全球性的趋势。美国、英国、瑞士等国的地下管线建设与管理都已拥有成熟经验,值得我们借鉴与参考。

美国:建立体系,综合管控综合管控
    美国是管道建设最为发达的国家之一,但也曾是管道事故多发国。为了保障管道安全,美国从上世纪60年代起逐步建立并完善以确保油气管道为核心的多层次管道法律法规体系,逐步建立了对联邦政府、州政府和运营商共同参与的构建管线信息与风险管理系统,对管道安全管理中的权力和职责进行了严格规范。
    2002年,美国通过了《管道安全改进法》,首次以法律的形式明确要求执行管道完整性管理程序。《管道安全改进法》要求,美国各州要建立统一电话报警系统。在管线施工之前2天~3天,施工单位必须通过相关通报系统获得施工区域内相关地下设施位置及信息,才可以开始施工。美国交通部下属的管道安全办公室(OPS)为在管道事故后能迅速作出决策,建立了国家管道地图系统,由管线业者每年向该部下属的管线与危险物质安全局提交所有管线位置以及基本属性数据。美国国土安全部(DHS)负责协调管线系统关键基础设施的安全问题,负责提出所有运输系统安全的国家政策以及计划,特别是危险物质输送管线与设施。

英国:特色明显,更新加速
    英国伦敦现代化的市政管网建设始于19世纪中后期。至1865年,伦敦共修建了超过2000公里的排水管道工程,构成了市政管道的重要基础。经历了超过150年的发展,伦敦的城市管道建设的自身特点也愈发明显:
    一是城市管道系统为单一的合流制。伦敦的市政管道设计始于维多利亚时代,当时的设计采用一种方式和管道来处理生活污水和雨水等所有废水。当前伦敦市政管道系统一部分还是依托于维多利亚时代的管道。这种合流制的污水处理系统也深刻影响了后续的设计和发展。
    二是因地制宜,依托河流规划城市管道系统。19世纪中叶设计的大量管道系统是通过污水处理系统将处理后的污水导入泰晤士河。这一规划模式沿用至今。
    三是城市扩展中管道规划和建设先行。上世纪末,在发展以道格斯岛和皇家码头为核心的东伦敦地区过程中,伦敦市政府委托专门公司,在城市开发前期斥巨资兴建了由新的大直径管道和排水泵站组成的排水系统。
    四是城市管道建设融入更多的高科技元素。泰晤士水务公司将先进的信息技术融入城市管道管理。该公司不仅在网站上实时发布地下管道维修、渗透报告和计划中的管道工程,帮助市民查出所在区域管道的各种信息,同时设置了实时报警体系,方便市民随时将各类管道拥堵和故障情况上报。
    五是全面监控污水排放。当前,英格兰和威尔士地区环境署严密监控各地生活污水和企业污水管道情况。任何接入市政管道的新建管线和相关排放情况都要得到环境署的排放授权,并符合相关排放标准。如果在监控过程中发现污水违规进入管道或存在不合规管道连接,环境署将对其进行严厉处罚。

瑞士:破解“拉链路”有良方
    在全球各大城市发展建设的历史进程中,几乎毫无例外地都曾遇到过不同市政部门各自为政、道路路面经常被“开膛破肚”的顽症。而瑞士对此开出的药方,则是建设地下综合管网走廊——共同沟。
    在城市建设中,往往涉及到上水、下水、中水、电话、电力、路灯、通讯、天然气以及热力等几十种、上百条管线。瑞士是如何实现城市地下管线合理建设的呢?在瑞士,所有城市项目从规划到建成,都需要经过一整套复杂的程序。在管道规划、施工、共用管网走廊建设等方面,都有着严格的法律规定。甚至对于每次道路开挖的长度以及施工扰民的程度,都有着明确具体的数值衡量标准。其中最能体现其城市建设科学性、长远性、整体性的,可以说就是共同沟。
    共同沟又称为城市地下管道综合走廊,指的是将设置在地面、地下或架空的各条公用管线集中容纳于一体,并留有供检修人员行走通道的隧道结构。通过实行统一的规划、设计、建设和管理,共同沟可以彻底改变各个管道各自建设、各自管理的零乱局面。由于共同沟将各类管线均集中设置在一条隧道内,消除了通讯、电力等系统在城市上空布下的道道蛛网及地面上竖立的电线杆、高压塔等,避免了路面的反复开挖、降低了路面的维护保养费用、确保了道路交通功能的充分发挥。
    总之,从瑞士的经验看,共同沟的规划和建设不仅能够减少城市地下管道重复建设带来的浪费,而且能够提高公共设施的利用率,不愧为消灭“拉链路”、加强城市地下管线建设管理的良策。

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【期号:2809】【版面:B03】【作者:吴为】打印本页
 
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