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农村宅基地价值收益的“来龙”与“去脉”
2017-12-01 00:00:00      中国经济导报

 


胡振华 袁瑛 郭琪
 
    随着工商业发展和城市化扩张,必然要占用部分土地,农业用地转变为工商业用地,耕地被征收为建设用地,是一个必然的结果。但在宅基地征收的过程中却出现两种截然不同的态度:一种是,生活在我国中西部或者远离城郊且没有建立城乡统一流转用地市场地区的农民,对于农村宅基地的流转变现意向十分强烈。在这部分地区,宅基地数量过剩,同时由于无法直接耕种,复垦成本大,大部分想要变现的农民只能以“半卖半送”的方式,出售宅基地;另一种则是,生活在我国东部沿海发达地区或者城郊结合地区且建立城乡统一流转用地市场区域的农民,对于农村宅基地的流转多持有“观望”态度,他们用一种近乎博弈的态度与政府斡旋,对于未来宅基市场价值持有极高的信心,有着强烈分享土地利益的愿景。
    那么农村宅基地价值收益到底来自哪些因素?未来城市化进程中,农村宅基地价值收益又应该如何分配?解决这些疑问,将有助于人们理解不同地区农民对于宅基地征收态度的巨大反差,进而更加全面认识我国农村宅基地价值收益的问题。
    
三大因素影响农村宅基地收益

    从我国实际情况分析看,农村宅基地收益主要受以下几个方面的影响——
    一是土地用途管制和建设用地指标。目前,土地作为重要的生产要素参与经济发展剩余分配,并且一直处于独特地位。改革开放能够取得巨大成就,离不开我国独特的、具有优越性的土地制度的支持。根据我国宪法及相关法律规定,土地属于国家和集体所有,实行土地用途管制,基于此分为农业用途土地和非农用途土地两种,目前牵动着上亿农民的农村宅基地就属于集体所有的非农建设用地。
    随着经济的发展,农地和非农建设用地之间可以通过国家农地征收进行转换,既改变了土地的性质也改变了土地价值。经过国家农地征收的建设用地使用权,成为了一个抽象的指标,可以通过市场招拍来实现价值。基于我国的特殊国情,国家对于建设用地指标采取了一种相对偏紧的态度,一方面是为避免特殊区位造成的土地级差收益;另一方面,由于农业建设用地的不可逆,为了保护不可再生的耕地,节约集约使用建设用地。正是这种偏紧的供给策略,造成了建设用地资源的相对稀缺,使其具有高于农用耕地的价值。
    二是土地的地理位置。不难发现,我国目前进展的农地征收呈现“两极化”趋势,其中以占全国农民和农地数量90%的中西部地区和占全国农民和农地数量10%的东部沿海发达地区为代表。土地作为重要的生产要素,最显著的特点就是不可移动性,正在平面扩张的城市建设浪潮为特定地理位置的土地带来更大的稀缺性。正所谓“物以稀为贵”,特定位置的建设用地较其他位置具有更大的“市场价值”。这种价值已经升值到令人吃惊的地步,据了解,2006年全国土地出让金才5581亿元,2007年猛增至9333亿元,到2011年历史性达到3.15万亿元。不仅政府,东部沿海地区的农民也视土地为“金饭碗”,渴望通过出让土地来获取更多利益,有了向政府要求更高土地征收补偿的愿望和动力,农民心理预期的价格甚至超过市场价格。当双方意见难以一致的时候,就会出现强征和强拆的冲突,现实征收矛盾激化,学界和舆论的风波也不断上升。
    三是农民博弈能力。根据《土地管理法》第43条规定:“任何单位和个人建设需要使用土地的,必须依法申请国有土地”,我国农村用地所有权归集体所有,农民只有承包经营权且农地只能用于农业用途,国家对农地用途实行严格的用途管制,必须经过国家征收才能进入城市建设用地市场。国家在征收农村土地的时候,需要依法支付土地补偿费、劳动安置费、青苗损失和附着物补偿费。随着整个经济体制的改变,改革的进一步深化,征地费的计算和支付方式也发生了巨变。其中最为重要的是按征收土地面积给予补偿,实际补偿的数量往往高于协商的价格。
    虽然我国对于土地补偿有统一的制度安排,但是不同地区补偿方式差异甚大,集体利益和农民个人利益正在进行激烈的博弈,相对于东部沿海发达地区的土地招拍价格,广大中西部农民的博弈仍处于下风。

农村宅基地收益分配四大经验

    近年来各地在宅基地拆迁补偿方面超出理论,积极实践,不断探索宅基地收益补偿的有效机制,其中以成都双流县、浙江瑞安市、海南陵水县、成都龙华社区4个地方案例为典型代表。

●成都双流县—2009年《双流县征地补偿安置实施办法》

    安置具体细则摘要:三种安置方式并行,选择货币化安置,原有人均住房面积小于35平方米的,按每人35平方米,以当地商品房价的70%给予货币补偿;超过人均35平方米的部分,按砖混结构540元每平方米,砖木结构400元每平方米,简易棚房100元每平方米进行补偿。此外对选择货币补偿的,每人给予4万元奖励。选择统规统建的农户,原拆迁人均50平方米以内的,以实际面积按照统规统建单位工程成本结算住房安置费用,超出部分按照砖混、砖木、棚房的标准。
    评价:总体来说成都双流县宅基地补偿办法是合情合理合法的,符合我国土地制度的安排,因为宅基地上建房既没有土地出让金,也没有缴纳税费,仅有建筑成本。按照一个基数对所有人进行相对公平的安置,而超出面积部分按建筑成本给予补偿,住大房子的农户也没有吃亏。据统计,在我国中西部农业型地区,很少有农民人均超过60平方米的住房,反而是东部沿海发达地区,在巨大利益的刺激之下大兴“种房子运动”,违背了宅基地上建房农民正常生产生活的初衷。

●浙江瑞安—2002年开始的“浙江瑞安市城中村改造”

    瑞安城中村改造细则摘要:四个原则紧密结合:村民自愿,政府引导,自求平衡,稳步推进。具体扶持措施有:政府专项资金支持城中村改造规划的编制;新增用地指标10%用于农房改造和旧城改造;大幅度提高安置标准,由每户160平方米提高至220平方米;安置之余的多余土地出让收益在税收优惠之后全部返还村集体。
    评价:瑞安模式一个核心特点,就是积极发挥村集体的力量,由村集体进行城中村改造,地方政府让利,使得村集体获取农村集体土地国有化使用所产生的土地级差收益,从而进行城中村改造。这样一来,城中村面貌焕然一新,基础设施配套完备,农户宅基地住房价值大幅度上升,村集体还留有大量集体收益。但是在这次改造中,拿出新增建设用地指标征收城中村集体土地,而不是高价卖出获得地方土地财政收入,直接划拨,这必须要有强大的地方政府公共财政能力,在东部发达沿海地区能够小范围进行。若大规模进行此类城中村的改造,甚至城郊土地也按照这种方式,大量的国有建设用地将对地方政府的土地市场造成冲击,大幅降低地方财政收入,最后“受难”的仍然是当地的农户。

●海南陵水县—2010年大墩村农户拆迁

    大墩村拆迁安置细则摘要:陵水县针对大墩村按照当年海南省最高征地补偿标准进行补偿,其中集体农用地补偿5.7983万元每亩,地上附着物补偿2万元每亩;允许村委会在旧村改造时,将结余的389亩集体建设用地直接进行公开“招拍挂”,拍卖价格158万元每亩,共获得6.1亿土地收入。同时陵水县将日后新建的陵水海洋主题公园建设中的建筑、土地、园林等交由村公司承建,解决村民就业问题,并且每年还参与分红。
    评价:陵水县整体的思路是“变‘与民争地’为‘与民谋利’”,将“肥水流到农民自己的腰包里”,大墩村村民大概2000~3000人,仅仅这两个村的让利规模就达到10亿元左右,10亿元几乎相当于一个中西部地区县级政府年度总财力的2~3倍。陵水县几乎“一夜暴富”的模式,仅仅让少数特殊风景资源区位的农民受益,变成“食利者”,而陵水县其余村负债率都较高。从长远来看,一旦缺少土地财政,陵水县的城市建设以及对全村的转移支付能力就会出现不足。此处的政府并不是指政府官员,而是指由全民所享的公共事业资源,这里让“肥水流入农户的腰包”所指的农户只是少数农户,而不是大墩村全体居民。一旦肥水流到了极少数土地正好处在特殊位置的农民,则陵水县要“将发展的成果惠及广大百姓”,要让旧村、旧城改造成“为广大群众谋取更大的利益”,就是不太可能的事情。所谓“以群众为主体,多方共赢”,就只能是处在特殊位置的农民一夜暴富,而其他地区的农民以至于全民,完全无法从中获取“土地财政”所应该为全地区人民进行公共事业和基础设施建设所带来的利益。海南的征地补偿制度,并不能持续,土地增值收益来自工商业发展,与特定区位农民的劳动无关。特定区位的农民通过如此征地拆迁方式无偿占有了本应“涨价归公”的全民财富。

●成都龙华社区—2004年龙华社区拆迁小院变大院

    龙华社区拆迁小院变大院安置补偿细则摘要:农民以拆迁节余宅基地获得的建设资金集中建立了一个干净舒适的村民住宅小区,基本上每户不用出钱,就可以分得一套100多平方米的住宅,四口以上的农户可以分两套。然后依据当时区政府给龙华村的特殊政策,允许村集体留下39亩集体建设用地用于兴办产业,名之“兴业园”。另外,131亩的小区周边留给村集体建门面房出租。到2010年为止,龙华社区绝大多数土地已经被征收,村集体主要收入来自兴业园门面房租金和小区周边门面房租金。目前村集体每年可以收到1000多万租金,除部分留作发展以外,集体收到租金发给村民,龙华社区目前有固定资产5亿元,流动资金8000万元。
    评价:村民对现状很满意,村干部工作努力,新建农民居住小区和村集体让所有人都有归属感,村民收入来源由之前的务农加务工变成:房屋出租租金+社区分红+土地租金+社会保障金。龙华社区的成功离不开两点:在征地拆迁中注重公平,确保人均35平方米安置房,实现人人买城市社会养老保险,防止因为征地拆迁产生一夜暴富的征地的好方法;另外一方面,在安置过程中注意留置安置房,区政府同意龙华社区留下39亩集体建设用地建兴业园出租,及允许村民在小区周边建门面出租。留地安置39亩,只占全村近3000亩土地的1%左右,但这1%左右的留地安置,不仅为农民提供了分享农地非农使用增值收益的途径,而且使村集体可以在农民走向城市化的过程中为农民提供强有力的经济、社会和心理上的支持,农民走向城市化的过程更加坚定与心安。
    (第一作者胡振华系温州大学商学院院长)

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