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省级空间规划试点方案 凸显好用管用接地气
2017-05-26 00:00:00      中国经济导报


沈迟 许景权

    前不久,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《省级空间规划试点方案》,提出了2017年省级空间规划试点工作的总体要求、主要任务、配套措施和工作要求。《试点方案》具有里程碑式的意义,其中“六大亮点”尤为突出。
    ——试点目标不含糊,“四个一”一个都不能少。
    《试点方案》要求试点省份在2017年年底前完成“四个一”目标:即形成一套规划成果、研究一套技术规程、设计一个信息平台、提出一套改革建议。这四个目标涵盖了省级空间规划试点工作的方方面面,要求十分明确,彼此紧密联系,缺一不可。“一套规划成果”是根本,没有规划成果其他几个目标的实现都无从谈起;“一套技术规程”是在规划成果编制过程中形成的技术总结提炼;“一个信息平台”是对规划成果进行实际应用管理的信息化载体,是避免长期以来规划“纸上画画、墙上挂挂”的重要手段;之所以要求提出“一套改革建议”,是因为要推进省级空间规划试点工作,就必须从本质上改革创新现行规划体制机制,并要提出对相关法律法规立改废释的具体建议,如果没有进行这一项关键性改革,规划成果、技术规程、信息平台都将成为中看不中用的摆设,难以实施应用。
    ——顶层设计有新意,规划好用管用接地气。
    《试点方案》对省级空间规划进行了必要的顶层设计。我们认识到,如果过多强调基层探索,而不及时加强顶层设计、大胆改革创新,地方实际上是很难在空间规划改革中有所作为的。因此,《试点方案》专门将顶层设计列为重要的基本原则,将顶层设计与基层探索相结合,围绕发展理念、目标任务、技术路径、规划内容、机制体制、法律法规、部门协作和上下联动等方面进行了合理的顶层设计,尤其是在加强体制机制、法律法规等顶层设计方面,为试点省份开展此项改革工作解放了思想、统一了认识、指明了方向。
    省级空间规划试点工作成功与否,关键在于能否从根源上解决规划打架的问题,规划是不是真的好用管用接地气,规划能否提升国土空间治理能力和效率,能否让人民群众有实实在在的获得感。《试点方案》坚持利于推广的原则,坚持好用管用、便于实施的导向,立足服务党和国家工作大局,突出地方特色,鼓励探索创新,要求试点地区尽快形成可操作、能监管,可复制、能推广的改革成果。
    ——技术路径有创新,先布棋盘再落棋子。
    “先布棋盘再落棋子”是省级空间规划的重要创新,强调从整体到局部、从宏观到微观、从空间规划底图到各类空间要素配置的科学逻辑方法,从技术路径上改变了过去各类空间性规划条块分割、各自为政的局面。
    “先布棋盘”,一是要开展基础评价,即开展陆海全覆盖的资源环境承载能力基础评价和针对不同主体功能定位的差异化专项评价,以及国土空间开发网格化适宜性评价。二是要绘制规划底图。根据不同主体功能定位,综合考虑经济社会发展、产业布局、人口集聚趋势,以及永久基本农田、各类自然保护地、重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区保护等底线要求,科学测算城镇、农业、生态三类空间比例和开发强度指标。按照严格保护、宁多勿少原则,上下联动,科学划定生态保护红线,按照最大程度保护生态安全、构建生态屏障的要求划定生态空间;划定永久基本农田,统筹考虑农业生产和农村生活需要,划定农业空间;按照基础评价结果和开发强度控制要求,兼顾城镇布局和功能优化的弹性需要,从严划定城镇开发边界,有效管控城镇空间。以“三区三线”为载体,整合协调各部门空间管控手段,绘制形成空间规划底图,即“棋盘”。
    “后落棋子”,就是要把各类空间性规划的核心内容和空间要素,像“棋子”一样,按照一定的规则和次序,有机整合落入“棋盘”。为此,要重点围绕基础设施互联互通、生态环境共治共保、城镇密集地区协同规划建设、公共服务设施均衡配置等方面的发展要求,统筹协调平衡跨行政区域的空间布局安排,并在空间规划底图上进行有机叠加,形成空间布局总图。在空间布局总图基础上,系统整合基础设施、城镇体系、产业发展、公共服务、资源能源、生态环境保护主要空间开发利用布局和重点任务。
    ——试点省份有讲究,综合考虑工作基础与代表性。
    《试点方案》确定的9个试点省份中,海南、宁夏是此前中央全面深化改革领导小组批准的试点,其他试点省份,主要考虑了三方面因素:一是福建、江西和贵州是我国设立的首批国家生态文明试验区,开展空间规划改革是国家生态文明试验区的重点内容之一。二是吉林、浙江、河南、广西四省区的现有工作基础和相关条件较好,在吉林省开展试点有利于进一步支持东北地区振兴发展。三是9省份的国土面积、资源本底、地形地貌、发展水平、陆海统筹等情况各不相同,具有一定代表性,有利于丰富试点探索经验、校验试点成效并向全国复制推广。
    ——统筹推进有合力,强化部门协作与上下联动。
    省级空间规划试点工作涉及到的省级部门多、市县多、利益调整多,时间紧、工作量大、难度高,必须要形成强有力的统筹推进机制。为此,《试点方案》明确提出要在试点工作中建立部门协作机制,要求试点地区结合当地实际,加强体制机制改革创新,明确相关综合机构负责全面协调和统筹管理各类规划,统筹推进省级和市县级空间规划编制管理以及与其他相关规划的衔接,具体审查下位落实性规划等。在国家层面则成立由国家发展改革委牵头的试点工作部际协调机制,成员由国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部、水利部、国家林业局、国家海洋局、国家测绘地理信息局等部门组成。通过在国家、省两个层次同时设立以综合部门机构负责全面统筹协调、相关部门参与的部门协作机制,有利于更好地统一思想、形成合力。
    强化上下联动。过去两年多的市县“多规合一”试点工作使我们认识到,市县空间规划是省级空间规划的重要基础,二者之间并不是单向的自上而下分解执行或者自下而上拼合的关系,而是各有分工、各有侧重的统一整体,不能让省级空间规划和市县空间规划变成各说各话的“两张皮”。因此,要在试点推进过程中实实在在地上下联动,把省一级的宏观管理与市县的微观管控、省一级的统筹协调与市县的具体要求有机地结合起来。
    ——真刀真枪干改革,试点要趟深水区。
    《试点方案》明确提出要推动完善相关法律法规,要求试点地区结合试点工作推进,对导致各类空间性规划矛盾冲突的规划期限、基础数据、坐标体系、用地分类标准、空间管控分区和手段、编制审批制度等方面的法律法规、部门规章、技术规范等进行系统梳理,提出修订完善建议。需要在试点地区暂停执行或调整完善的相关法律、行政法规,统一提请全国人大常委会或国务院批准后实施。毋庸置疑,试点地区将有可能获得赋权试点进行改革创新的机遇,有利于摆脱现行不合理制度对地方经济社会发展的制约;有利于激发改革创新活力,在试点过程中释放更多实实在在的改革红利;有利于排除利益纠葛的干扰,以更大的决心和勇气推进关键环节改革,有效破除阻碍空间规划改革的各种深层次体制机制障碍,扎实高效地推进省级空间规划试点工作。
    (沈迟系中国城市和小城镇改革发展中心副主任、规划院院长;许景权系中国城市和小城镇改革发展中心规划院发展所所长。国家发展改革委供稿)

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【期号:3079】【版面:A03】【作者:沈迟 许景权】打印本页
 
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