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制度化、标准化和程序化是PPP走上“一带一路”的核心力量
英国PPP发展对中国的借鉴意义
2017-09-27 00:00:00      中国经济导报


潜旭明

    从英国开往中国的首列货车于当地时间4月10日离开英国东南部的埃塞克斯郡,启程前往中国义乌。列车运程全长为1.2万公里,运输时间相对于海运时间的一半。在欧洲老牌发达国家发送班列的背后,英国也是西方国家中呼应“一带一路”合作倡议最早的国家之一。
    当前,英国政商两界越来越多地重视“一带一路”建设带来的市场机遇和合作前景。在英国各界看来,“一带一路”建设将成为双边伙伴关系的重要内核,也将为脱欧后英国企业打开新的市场大门,而PPP则是中英两国最好的合作机遇。
    英国PPP发展的历史从20世纪70年代开始,英国开始推广使用PPP模式。对中国来说,英国发展PPP的经验是制度化、标准化和程序化。由于中国尚未建立完备的PPP法律体系,在参考与借鉴英国多年积累的成功经验,有助于中国PPP项目各方增强信心、少走弯路。
    
英国发展PPP的成功经验:制度化、标准化、程序化

    英国发展PPP历史悠久。英国PPP的核心理念是要实现“资金的价值”(Value for Money),为实现这一理念,从项目的持续激励、服务的创新思维、风险的转移以及市场竞争压力带来的效率提升和去除政府介入产生的官僚作风等方面,英国采取了许多相应的手段进行规范、刺激和约束。
    英国在PPP模式的推行中,十分重视制度建设和技术支撑,对于制度、标准和程序的完善不仅使项目执行效率、质量更佳,也受到政府、消费者和市场的普遍欢迎。
    英国没有专门的PPP立法,但有《公共合同法》等多种通用法律规范PPP行为。相关部门还有针对性出台的《资金的价值评价方法》、《大
    项目评估办法》、《PFI/PPP采购和合同管理指引》(PFI即私有资本主动融资合作模式)等细项规范性文件。在长期实践中,英国逐步形成了一套PPP项目的管理流程。

“一带一路”与PPP的应用

    作为政府与社会资本合作进行项目建设的融资模式,PPP模式已在各国推行多年。近年来,“一带一路”倡议实施中基础设施项目对资金的巨大需求及我国民间资本的快速发展,使PPP模式有了更广泛的用武之地。
    立足于政府角度,沿线发展中国家的经济状况与公共基础设施的大量需求决定了在倡议实施过程中,政府的财政支出不可能满足上述重大工程的资金需求,需开辟其他渠道以取得大规模的资金与专业化机构的支持。“一带一路”沿线的对外基建大规模需求进一步打开了外部市场,对我国建筑企业尤其是从事国际工程业务的建筑企业转型升级、走出国门有重大意义。
    在“一带一路”倡议与PPP模式有机结合的今天,在我国特殊的经济发展阶段,PPP模式的运用面临着制约其发展的制度瓶颈。从顶层向下的法律制度环境的完善变革迫在眉睫,国际PPP制度在立项评估、项目架构、协议涉及、盈利模式、项目跟踪等方面的经验,都是可以通用的。
    中国尚未建立完备的PPP法律体系,参考英国多年积累的成功经验,有助于中国PPP项目少走弯路。有以下四方面经验可供中国借鉴:
    首先,加快完善PPP工作机制。我国现行与PPP相关的法规政策多为部门规章或者地方性法规,权威性不足,部分文件之间甚至相互矛盾。为此,建议由中央政府出台PPP项目的评价标准及适用范围,对现行法规政策进行梳理,消除制度障碍,进一步明确PPP项目操作规则,包括市场准入、政府采购、预算管理、风险分担、流程管理、绩效评价和争议解决等环节,使地方政府在基建等领域运用PPP项目时有据可依,规范和降低公共项目的政策风险和投资风险。
    其次,建立政府与私人部门间合理的风险共担机制和利益分配机制。为保证PPP项目成功实施,必须在公共部门和私方之间合理分担风险。一是风险共担机制。双方都需要充分了解、预测项目未来风险并提出应对方案,对于不可预知的风险需要设定相应调节机制。政府部门主要承担法律风险、政策风险、最低需求风险等;私人部门主要承担项目设计、建造、财务和运营维护风险;不可抗力等风险由双方合理共担。二是利益分配机制。公私双方应充分协商,就合同中的利益分配问题达成共识,以规避合作过程中因利益分配不均而产生的风险;同时,还应能够提出让彼此均认可的利益分配方案,以调动PPP项目双方的积极性。
    再次,加快机构和人员队伍建设,推进PPP运作专业化。PPP运作业务流程复杂,涉及财务、金融、法律等诸多方面,专业化程度高。同时,建立全国性的PPP监督管理机构对推广PPP模式至关重要。因此,应适度增强PPP模式监管机构的独立性,制定相应的政策,建立各级政府机关联合促进体系,制定通用PPP项目实施规范,积极开展办理人员培训课程等,促进私营部门以PPP模式参与城市基础设施建设。
    最后,加快设立国家PPP基金。PPP基金主要作用是通过股权投资解决项目初期资金困难,同时起到撬动社会资本的作用,并寻找适合的PPP项目。建议设立PPP基金和项目开发基金,该基金可以通过债权、担保、股权等形式,为难以获得市场融资的PPP项目提供资金支持,在项目条件改善后择机退出。
    (作者单位:上海外国语大学中东研究所)

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【期号:3148】【版面:T4】【作者:潜旭明】打印本页
 
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