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让资源环境承载能力一目了然厉害了,我的监测预警长效机制
2017-10-11 00:00:00      中国经济导报

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中国经济导报记者|栾相科

    由于多年超采地下水,华北平原目前已经成为世界上最大的“漏斗区”。其中最大的一个漏斗面积达8800多平方公里,这个面积,大约是北京市市区面积的12倍。
    在我国,像华北平原这样面临严重生态问题的区域还有不少,比如有的地区大气污染严重、有的海域渔业开采过度、有的地面土壤严重退化等等。如何才能找到这些问题的根源,并对其进行实时监测和有效治理,一直是政府部门头疼的难事儿。近日中共中央办公厅、国务院办公厅印发的一份文件,正是针对上述问题探求解决之道。
    这份文件便是《关于建立资源环境承载能力监测预警长效机制的若干意见》(厅字〔2017〕25号)。《意见》的发布,标志着我国资源环境承载能力监测预警工作开始走向规范化、常态化、制度化。

给行政区贴上“五色”预警标签

    所谓“资源环境承载能力”,是指在一定的时期和一定的区域范围内,在维持区域资源结构符合持续发展需要,区域环境功能仍具有维持其稳态效应能力的条件下,区域资源环境系统所能承受人类各种社会经济活动的能力,它是一个地方发展的平台与基础。
“通俗地讲,资源环境承载能力就是指在自然环境不受危害,并维系良好生态系统前提下,一定地域单元可以承载的最大资源开发强度。”国家发展改革委规划司副巡视员马强表示,“发展,就会有污染排放,自然环境是有一定净化能力的,而我们所作的工作就是研究排放到什么样的程度,才能不超过自然环境的承载能力。”
    明确了资源环境承载能力的内涵,就能更顺畅地理解《意见》的功能和指向。建立资源环境承载能力监测预警长效机制,便是希望通过科学的评估,明确哪些地方超载、哪些地方未超载,进而还可以分析超载地区为何会超载、超载以后应当如何处理。“长效机制的建立,可以有效规范空间开发秩序,合理控制开发强度,切实将各类开发活动限制在资源环境承载能力之内,促进人口、经济、资源环境的空间均衡。”马强对中国经济导报记者表示。
    而要建立起资源环境承载能力监测预警的长效机制,首先就是要对资源环境的承载能力状况进行科学评估。
    对此,国家发展改革委委托中科院会同各有关部门科研机构,针对重点难点问题,开展专题研究,研究形成了《资源环境承载能力监测预警技术方法(试行)》。“科学评估的技术流程,首先是对陆域国土空间和海域国土空间分别开展基础评价和专项评价。基础评价是比较共性的、对全域空间开展普适性的、无差别化的评价;专项评价则是根据不同地域单元的主体功能定位,选取有针对性的要素指标开展评价,得出结论。”马强介绍。
    2010年发布的《全国主体功能区规划》将我国国土空间分为不同的主体功能区:按开发方式,分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域。而另一份2015年发布的《全国海洋主体功能区规划》也将海洋主体功能区划分为同样四类区域。马强表示,基于上述分类,《意见》将分别对优化开发、重点开发和限制开发区域进行专项评价,这样更有针对性。
    “根据陆域评价和海域评价结果,对基础评价与专项评价的超载类型进行组合,最终就能确定一定行政区域内的超载类型和预警等级。这个区域我们一般会选择县级行政单元。”马强说,资源环境承载能力分为超载、临界超载和不超载三种类型,以及红色、橙色、黄色、蓝色和绿色5个预警等级。

从严管制与有效激励相结合

    《意见》不仅能找到问题,还可分析问题进而帮助解决。科学评估的最后一步便是进行超载成因解析与政策预研。
    “识别和定量评价超载关键因子及其作用程度,解析不同预警等级区域资源环境超载原因,并进行政策预研,为超载区域限制性政策的制定提供依据。”马强表示,《意见》将着重处罚超载地区,督促临界超载地区整改以及给予未超载地区一定奖励,通过这些方法来进一步维系生态环境的稳定。
    根据《意见》,对红色预警区,针对超载因素实施最严格的区域限批,依法暂停办理相关行业领域新建、改建、扩建项目审批手续等;对现有严重破坏资源环境承载能力、违法排污破坏生态资源的企业,依法限制生产、停产整顿,并依法依规采取罚款、责令停业、关闭以及将相关责任人移送行政拘留等措施从严惩处,构成犯罪的依法追究刑事责任;对监管不力的政府部门负责人及相关责任人,根据情节轻重实施行政处分直至追究刑事责任;对在生态环境和资源方面造成严重破坏负有责任的干部,不得提拔使用或者转任重要职务,视情况给予诫勉、责令公开道歉、组织处理或者党纪政纪处分;限期退出红色预警区。
    对绿色无警区,研究建立生态保护补偿机制和发展权补偿制度,鼓励符合主体功能定位的适宜产业发展,加大绿色金融倾斜力度,提高领导干部生态文明建设目标评价考核权重。
    马强表示,《意见》决心之大,重拳出击,红色预警区责任主体将会受到严惩。“要与领导干部绩效考核挂钩,要将资源环境承载能力评价纳入到自然资源产品定价机制中,同时要把资源环境承载能力预警评价结论纳入到经济社会发展规划编制中。”马强介绍,未来资源环境承载能力将会与经济社会的方方面面都息息相关。
    实际上,近年来环境监测行业正在逐步吸引目光。我国环境监测事业经过近40年的发展,据公开资料显示,目前已建成国控大气自动监测站城市站1436个、区域站92个、背景站16个,酸雨监测点位440个、沙尘监测点位82个、化学组分监测点位37个,形成了由2100余个国家站点和3500余个地方站点组成的发展中国家最大的空气质量监测网。在全国31个省(自治区、直辖市)共布设国控地表水手工监测断面2767个、自动监测站300个、近岸海域监测点位419个。国家土壤监测网也已布设包括背景点、基础点、风险监控点在内4万余个代表性监测点位,具备了开展全国及区域流域环境承载能力监测预警所需的监测基础。
    今年7月,环保部就西安环境质量监测数据造假案发布通报,要求各省(区、市)环保厅(局)组织开展专项检查,全面排查环境监测数据质量问题,并提出整改要求。此事一出,不少环保业内人士纷纷表示,环境监测行业的“春天”要来了!
    而从《意见》中的奖惩力度也可以窥见,未来资源环境承载能力的相关内容定是政府、企业的主要课题。
    
长江经济带评价结论有望年底推出

    关于建立资源环境承载能力监测预警长效机制这项工作,实际上也是中央一项重大的改革任务。“这是党的十八届三中全会、十八届五中全会、国家‘十三五’规划纲要中布置的任务,特别是在中央生态文明体制改革总体方案中,对于资源环境承载能力预警这项工作作出了明确的部署和要求,其中就提出要建立资源环境承载能力的监测预警机制,研究制定资源环境承载能力预警机制的有效体系和技术方法,建立资源环境预警信息库和信息技术平台,定期编制资源环境承载能力预警机制报告,对资源消耗和环境容量超过或接近承载能力地区实行预警机制和限制性措施。”马强表示,《意见》的出台符合中央精神,旨在贯彻中央要求。
    然而,资源环境承载能力监测却是一项完全开创性的工作,国际国内都没有经验,所以更需要加强开拓创新,注重人才队伍培养,开展制度培训,同时建立健全有效的激励保障机制。“比如根据不同超载类型,我们提出要定期评估和实时监测相结合,对于未超载地区,我们每5年定期评估一次;临界超载地区每1年评估一次;严重超载地区需要实时监测。”马强表示,资源环境承载能力监测预警长效机制目前也是刚刚推出,评估的科学方法还在不断完善,未来还需要强化监督执行,确保实施成效。
“我们建立资源环境承载能力监测预警的长效机制,不是简单地用仪器测量和评价,而是要通过体系和制度,想办法让超载的地区不再超载,这就跟治病是一个道理,‘病来如山倒,病去如抽丝’,没有一蹴而就的,需要长时间治理、管控。我们建立了这样一种常态化的机制,一定要找到超载背后真正的原因是什么,从本质入手,采取治本的措施,这才是长效机制。”马强对中国经济导报记者再次重申了长效机制的独特意义所在。
    关于未来的工作和设想,《意见》中也作出明确要求,并提出了完成重点工作的路线图和时间表。其中强调国家发展改革委在监测预警工作中的统筹协调作用,要会同有关部门于2018年年底前建立监测预警数据库和信息技术平台,于2020年年底前组织完成资源环境承载能力普查,并发布综合评价结论。马强表示,目前国家发展改革委正在组织相关人员对长江经济带进行试评价,“我们争取在今年底或者明年初拿出长江经济带的试评价结论。”马强很有信心。

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【期号:3152】【版面:A03】【作者:栾相科】打印本页
 
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